• Im umweltpolitischen Alltag ist es vielfach nicht möglich, den "Verursacher" von Schädigungen zu identifizieren. Viele Umweltschäden entstehen nicht nur infolge einer einzigen Ursache (z. B. eines einzigen Schadstoffes), sondern aufgrund des Zusammenwirkens mehrerer Einflüsse (Summationseffekt). Man kann Wirkungsketten häufig erst dann feststellen, wenn der Schaden bereits entstanden ist. Das bedeutet aber, dass vielfach nicht genau ermittelt werden kann, wer für eine Umweltschädigung verantwortlich ist.
• Bei grenzüberschreitenden Emissionen ist das Verursacherprinzip nicht ohne weiteres anwendbar.
• Darüber hinaus stellt sich ein grundlegendes Problem, nämlich die Frage: "Wer ist Verursacher"? In der praktischen Politik und der öffentlichen Meinung wird darunter vielfach der unmittelbare bzw. "technische" Verursacher verstanden. Diese verkürzte Sicht des Verursacherproblems leistet allerdings auch einer verkürzten Sicht der Umweltpolitik vorschub. Eine Umweltpolitik, die immer im Emittenten den Verursacher von Umweltschäden sieht, wird im Zweifel bestrebt sein, Maßnahmen zu treffen, die direkt beim Emittenten ansetzen (z. B. Festlegung von Grenzwerten für Emissionen). Sie wird sich darauf konzentrieren, die Technologien "am Ende des Produktionsprozesses" (sog. End-of-pipe-Politik) zu perfektionieren (z. B. Einbau immer wirksamerer Filter in Schornsteine). Eine solche Politik verfehlt aber möglicherweise ihr Ziel, da sie nicht die dahinterliegenden eigentlichen Ursachen der Umweltbelastung beseitigt.
• Die gesamte Produktionstätigkeit in einer Volkswirtschaft ist letztlich auf die Herstellung von Konsumgütern ausgerichtet. Die bei der Produktion von Gütern bewirkten Umweltbelastungen sind also indirekt von den Konsumenten "verursacht". Das ist der Ansatzpunkt einer "integrierten Umweltschutzpolitik".

Beurteilungskriterien umweltpolitischer Instrumente

In der praktischen Umweltpolitik werden verschiedene Kriterien zur Beurteilung der Eignung von umweltpolitischen Instrumenten herangezogen. Dabei werden die Instrumente vor allem nach ihrer ökologischen Treffsicherheit, Kosteneffizienz, ihrer dynamischen Anreizwirkungen und mit Blick auf die Transaktionskosten beurteilt.

• Ökologische Treffsicherheit bzw. Zielkonformität

Unter der ökologischen Treffsicherheit versteht man, wie gut ein Instrument geeignet ist, die Erreichung oder Einhaltung der gesetzten umweltpolitischen Ziele zu gewährleisten. Konkretisieren könnte man z.B. die ökologische Treffsicherheit durch die Wahrscheinlichkeitsverteilung der durch das Instrument bewirkten tatsächlichen Umweltqualität um die angestrebte Umweltqualität.

• Ökonomische Effizienz: statische und dynamische Kosteneffizienz

Das Kriterium der Kosteneffizienz spielt vor allem in der ökonomischen Analyse eine zunehmende Rolle. Damit sollen die volkswirtschaftlichen Kosten erfasst werden, die entstehen, um eine bestimmte Umweltqualität zu erreichen. Von besonderer Bedeutung ist dabei die relative Kosteneffizienz, d.h. die Feststellung der relativen Vorteilhaftigkeit eines Instruments im Vergleich zu anderen Instrumenten. Kosteneffizient ist ein umweltpolitisches Instrument dann, wenn es kein anderes Instrument gibt, mit dem die gleich Umweltqualität mit niedrigeren Kosten erreicht werden kann. Die Berücksichtigung der Kosteneffizienz ist nicht nur ökonomisch sondern auch ökologisch geboten. Denn jede eingesparte Mark kann für die weitere Verbesserung der Umweltqualität eingesetzt werden. 

Ein Instrument ist statisch effizient (kosteneffizient), wenn es einen gegebenen Umweltstandard, z.B. ein nationales Reduktionsziel aus dem Kyoto-Protokoll, zu geringst möglichen Kosten realisiert. 

Kosteneffizienz darf allerdings nicht nur statisch interpretiert werden. D. h. es darf nicht nur darauf geschaut werden, welches Instrument beim herrschenden Stand der Technik die geringst möglichen Kosten verursacht. Von zentraler Bedeutung für die Umweltpolitik ist auch die Frage, ob die gewählte Instrument geeignet ist den umwelttechnischen Fortschritt selbst voranzutreiben. Es geht hierbei also um die dynamischen Anreizwirkungen und es geht darum, sicherzustellen, dass das gewählte Instrument auch in zeitlicher Betrachtung zu einer möglichst kostengünstigen Erreichung des gegebenen Umweltziels beiträgt (dynamische Kosteneffizienz). Dynamisch effizient (innovationseffizient) ist ein Instrument also dann, wenn es Anreize zur Weiterentwicklung bekannter und zur Erfindung neuer Reduktionstechniken setzt.

• Transaktionskosten

Die Informationsbeschaffungs-, Verhandlungs- und Durchsetzungskosten der umweltpolitischen Instrumente sind zum Teil unterschiedlich hoch. Bei der Wahl des Instruments sich diese Transaktionskosten daher zu berücksichtigen. Bei Auflagen fallen beispielsweise Kontrollkosten an. Bei Abgaben muss geprüft werden, ob die Abgabenzahlung der wirklichen Emissionsmenge entspricht. Bei handelbaren Emissionszertifikaten muss geprüft werden, ob die Emittenten tatsächlich über entsprechende Emissionsrechte verfügen.

• Wettbewerbsneutralität bzw. Systemkonformität

Von Bedeutung ist schließlich die Frage, ob das gewählte Instrument die relative Wettbewerbsposition der betroffenen Unternehmen beeinträchtigt. Im Mittelpunkt steht hierbei die Frage nach den Rückwirkungen des Instrumenteneinsatzes auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen. Auf die Verschiebung der Branchenstruktur kann wirtschafts- und beschäftigungspolitisch bedeutsam sein - obwohl zu betonen ist, dass gerade die Zurückdrängung umweltbelastender Industrien ein zentrales Ziel der Umweltpolitik ist.

• Institutionelle Beherrschbarkeit

Das Kriterium der institutionellen Beherrschbarkeit bezieht sich auf die Vorbehalte bzw. Widerstände von Seiten des politisch-administrativen Systems, die für ein Instrument zu vermuten sind. Dieser Prüfschritt verhindert, dass für die politische Praxis Instrumente vorgeschlagen werden, die zwar theoretisch geeignet erscheinen, aber sich in der Praxis u.U. nicht werden bewähren können.

Üblicherweise werden folgende Instrumentengruppen unterschieden:

• Ordnungsrechtliche Instrumente: Umweltpolitische Maßnahmen, die darauf abzielen, die Menge der zulässigen Alternativen zu begrenzen. Hierzu zählen insbesondere Emissionsgrenzwerte.
• Ökonomische Instrumente: Umweltpolitische Maßnahmen, die darauf abzielen, die mit den einzelnen Alternativen verbundenen Nutzen bzw. Kosten zu beeinflussen. Hierzu zählen insbesondere Umweltabgaben (Ökosteuern), handelbare Emissionszertifikate und das Umwelthaftungsrecht.
• Informatorische bzw. suasorische Instrumente: Umweltpolitische Maßnahmen, die darauf abzielen, die Informationen und Wertvorstellungen des Entscheidungsträgers zu beeinflussen. Hierzu zählen das Umweltmanagement und Umwelt-Audit, betriebliche Umweltrechnungslegung, ökologisches Marketing und Kooperationslösungen.

Beispiele sind:

• Höchstgrenzen für den Schwefelgehalt leichter Heizöle,
• Einhaltung bestimmter Grenzwerte bei der Einleitung von Schadstoffen in Gewässer (Wasserhaushaltsgesetz),
• Vorgabe von Grenzwerten bei Emissionen in die Luft (Bundesimmissionsschutzgesetz bzw. Technische Anleitung Luft, sog. TA-Luft),
• Einhaltung bestimmter Normen beim Lärmschutz (Bundesimmissionsschutzverordnung, Fluglärmgesetz),
• Begrenzung des Phosphatgehaltes in Waschmitteln (Waschmittelgesetz).

Ordnungsrechtliche Instrumente stellen das traditionelle und auch heute noch überwiegend verwendete Instrumentarium der Umweltpolitik dar. Eine derartige Umweltpolitik, die mit Geboten und Verboten arbeitet, entspringt letztlich der polizei- und gewerberechtlichen Tradition. Die umweltpolitische Flut von Gesetzen und Verordnungen hat inzwischen zu einem dichten Geflecht an Vorschriften geführt. Etwa 90 Prozent der Umweltpolitik basiert auf dem Ordnungsrecht.

Insgesamt hat der Umweltsachverständigenrat 154 Grenzwertlisten gezählt, die bislang erstellt wurden: Die Werte dieser Listen finden sich in über 800 Umweltgesetzen, 2.770 Umweltverordnungen und 4.690 Verwaltungsvorschriften.

Das Ordnungsrecht ist wegen seines Zwangscharakters ökologisch wirksam; es ist dort unverzichtbar, wo es um die unmittelbare Gefahrenabwehr geht.

Abbildung: Unterschiedliche Vermeidungskosten

Strenge ordnungsrechtliche Auflagen erzwingen zudem in der Praxis Ausnahmeregelungen für Altanlagen. Die Lebensdauer der Altanlagen würde dadurch künstlich verlängert. Besser wäre es, die Unternehmen dazu zu bewegen, den Stand der Umwelttechnik aus eigenem Interesse immer weiter voranzutreiben und so die Kosten des Umweltschutzes zu verringern. Das leisten allerdings nur marktwirtschaftliche Anreizinstrumente der Umweltpolitik.

Auflagen sind zwar geeignet, unmittelbare Schadstoffeinträge in die Umweltmedien Luft, Boden und Wasser zu verhindern. Sie tragen aber kaum dazu bei, die eigentlichen Ursachen der Umweltbelastung einzudämmen. Erforderlich ist integrierter Umweltschutz und nicht nur die Perfektionierung von "End-of-pipe-Technologien" wie Schornsteinfiltern und Kläranlagen.

• Umweltsteuern (Preisvariante der Marktlösung),
• Handelbare Umweltnutzungsrechte (Mengenvariante der Marktlösung) und das
• Umwelthaftungsrecht.

Der vorrangige Einsatzbereich der marktwirtschaftlichen Instrumente der Umweltpolitik ist die Vorsorgepolitik. Zur akuten Gefahrenabwehr sind sie kaum geeignet.

Der Vorzug der marktsteuernden Umweltpolitik besteht vor allem darin, dass den Wirtschaftssubjekten ein größtmögliches Maß an individueller Entscheidungsfreiheit und Anpassungsflexibilität verbleibt. Der Umweltpolitik kann es schließlich egal sein, wer seine Emissionen vermindert. Entscheidend ist nur, dass das Emissionsniveau insgesamt abgesenkt und die Umweltqualität verbessert wird. Die erklärte Absicht der marktsteuernden Umweltpolitik besteht gerade darin, dass die Umweltentlastung durch denjenigen erfolgen sollte, der sie am kostengünstigsten bewerkstelligen kann (Kosteneffizienz).

Politisch vorgegebener Umweltstandard

Umweltabgaben bzw. -steuern (sogenannte "Öko-Abgaben" oder "Öko-Steuern") verzichten von vorne herein auf das aussichtslose Unterfangen, ein optimales Pigou-Steuersystem zu etablieren. Es wird vielmehr versucht, sich in einer Art "Trial-and-Error-Prozess" an die "richtigen" Abgaben- bzw. Steuersätze heranzutasten. Die Umweltpolitik gibt dabei das zu erreichende Umweltziel als politisch definierten Umweltstandard vor. Sodann wird derjenige Abgabensatz gesucht, der sicherstellt, dass die Umweltbeeinträchtigungen so weit reduziert werden, bis das vorgegebene Umweltziel erreicht ist. Die Wirtschaftswissenschaftler Baumol und Oates haben diesen Vorschlag Mitte der siebziger Jahre als Standard-Preis-Ansatz bezeichnet. Wird das angestrebte Umweltniveau (z. B. eine politisch bestimmte Emissionsmenge an Schadstoffen) nicht erreicht, so werden die Abgabensätze erhöht bzw. im umgekehrten Fall gegebenenfalls gesenkt.

Grafische Darstellung

Der Sachverhalt wird in der nachstehenden Grafik verdeutlicht. Auf der Ordinate sind die Grenzvermeidungskosten (GVK₀) der Emittenten in DM (bzw. EURO) je Emissionseinheit dargestellt. Auf der Abszisse ist die Emission (z. B. CO₂-Emissionen in Tonnen) abgetragen. Bezüglich des Verlaufs der Grenzvermeidungskostenkurve kann realistischer Weise davon ausgegangen werden, dass mit zunehmender Verringerung der Emissionen (in Richtung Ursprung des Achsenkreuzes), immer höhere Aufwendungen getätigt werden müssen, um die Emission um eine Einheit zu reduzieren. In der Realität dürfte es sich bei der Grenzvermeidungskostenkurve eines Unternehmens um eine "Treppenkurve" handeln. Für die Emittenten/Unternehmen insgesamt kann der gezeichnete stetige Verlauf unterstellt werden.

Lenkungseffekte

Im Ausgangszeitpunkt betrage die Emission E₀ (z. B. 1,2 Mio. Tonnen CO₂ im Jahr 1990). Das politische Ziel bestehe nun darin, diese Emissionen auf den neuen angestrebten Standard E₁ zu senken (z. B. eine Reduktion der CO₂-Emissionen um 21 Prozent bis zum Jahr 2008-2012 - bezogen auf das Ausgangsjahr 1990 - zu erreichen). Umweltpolitisch kann nun versucht werden, dieses Ziel mittels einer Umweltabgabe (sog. "Öko-Steuer") zu erreichen. In der Grafik ist die Höhe der Ökosteuer klar zu bestimmen. Der Steuersatz muss in Höhe von t₀ je Einheit Emission (z. B. je Tonne CO₂) angesetzt werden. Rechts vom Schnittpunkt S ist es für die Emittenten günstiger die Emissionen zu vermeiden, anstatt an den Staat die Ökosteuer zu entrichten. Es fallen Vermeidungskosten in Höhe der schraffierten Fläche (VK) an. Links von S sind dagegen die Vermeidungskosten höher als die zu zahlende Ökosteuer. In Höhe der schraffierten Fläche T₀ erfolgen also Steuerzahlungen für die verbleibende "Restverschmutzung" an den Staat. Wurde die Höhe der Ökosteuer (wie in der Grafik) richtig bestimmt. So wird der angestrebte neue umweltpolitische Standard auch tatsächlich erreicht. Die Ökosteuer wirkt als Lenkungssteuer. In der Praxis sind allerdings die genauen Vermeidungskostenverläufe der Emittenten (z. B. der Unternehmen ) nicht bekannt. In der Praxis muss sich der Staat also an den ökologisch richtigen Steuersatz herantasten.

Von der an den Staat für die Restverschmutzung zu entrichtenden Steuer (T₀) gehen zudem weitere ökologisch erwünschte Lenkungseffekte aus. Über die Marktkräfte werden Prozesse in Gang gesetzt, die das Ziel verfolgen, die Kosten der Emissionsvermeidung zu senken, sei es durch neue technische Verfahren, sei es durch eine ökologische Umgestaltung der Produktionsprozesse oder durch die Wahl anderer Einsatzstoffe. Grafisch bedeutet dies, dass sich infolge des umwelttechnischen Fortschritts die GVK-Kurve im Zeitablauf nach links verschiebt (GVK₀, GVK₁, GVK₂ ...). Die Abgabenpolitik fördert daher auch den umwelttechnischen Fortschritt. Die Folge ist, dass nicht nur die Emissionen weiter reduziert werden (E₁, E₂, E₃ ...), sondern auch das Steueraufkommen des Staates tendenziell sinkt. "Gute" Umweltabgaben, sind daher – fiskalisch gesehen – "schlechte" Steuern. Ziel des Staates kann es also nicht sein, ein bestimmtes Aufkommen aus der Ökosteuer zur erzielen, um damit beispielsweise Umweltschutzmaßnahmen zu finanzieren. Im Zentrum muss vielmehr der umweltpolitische Lenkungseffekt stehen – das Aufkommen ist allenfalls ein angenehmer Nebeneffekt.

Ökosteuern kosteneffizienter als Ordnungsrecht

Allgemein erlauben Umweltabgaben im Vergleich zu Umweltauflagen (Ordnungsrecht) eine kostengünstigere Erreichung des gleichen Umweltschutzniveaus, und zwar vor allem deshalb, weil nicht jedem Emittenten ungeachtet seiner Grenzvermeidungskosten die gleiche Auflage zur Verringerung seiner Emissionen gemacht wird, sondern er frei entscheiden kann, ob er die Emission reduziert oder die Ökoabgabe zahlt; der Emittent wird in jedem Fall die wirtschaftlichere Variante wählen (statische Effizienz). Darüber hinaus von Ökosteuern die beschriebenen Anreize zur Förderung des umwelttechnischen Fortschritts aus (dynamische Effizienz).

Emissionsabgaben zu bevorzugen

Besonders geeignet sind Abgaben auf Emissionen in die Medien Luft (Luftschadstoffabgaben, z. B. CO₂-Steuer), Boden (Naturschutzabgaben, Deponie- oder Müllabgaben, Bodenversiegelungsabgaben) und Wasser (Abwasserabgaben). Abgaben auf einzelne Produkte (Produktabgaben) sind dagegen problematisch. Die Folge wäre nicht nur eine ausufernde Differenzierung des Abgabensystems, sondern sie laufen auch dem Ziel der Harmonisierung der indirekten Steuern innerhalb der Europäischen Gemeinschaft entgegen. Produktabgaben sollten daher auf begründete Ausnahmefälle beschränkt werden.

Abwasserabgabe

Eine der ältesten Umweltsonderabgaben ist die Abwasserabgabe. Die Rechtsgrundlage für diese erste Öko-Sonderabgabe in Deutschland wurde 1976 geschaffen; sie wird seit 1981 erhoben. Sie dient dem umweltpolitischen Lenkungszweck "Gewässerschutz". Ihr Aufkommen ist für den Bau von Kläranlagen, für Gewässerschutzinvestitionen oder ähnliche Zwecke zu verwenden. Die Abwasserabgabe galt als wegweisender Schritt zur Einführung marktwirtschaftlicher Instrumente in die Umweltpolitik. Kritisiert wird nicht das Prinzip, sondern die konkrete Ausgestaltung in der Praxis (zu geringe Abgabensätze, nur stichprobenweise Überprüfung, die zulässige Restverschmutzung wird nicht mit einer Abgabe belegt etc.).

Müllabgabe

Auch die Einführung mengenabhängiger Müllgebühren hat gezeigt, dass mit marktwirtschaftlichen Mitteln das Müllaufkommen deutlich verringert werden kann.

CO₂-Steuer

Um den Treibhauseffekt zu verringern, wird die Einführung einer CO₂-Steuer empfohlen. Würden die Primärenergieträger Steinkohle, Braunkohle, Erdgas, Mineralöle je nach ihrem CO₂-Gehalt besteuert, so würden nicht nur allgemeine Energieeinsparprozesse in Gang gesetzt (Nachfragedämpfungseffekt), sondern Primärenergieträger mit hohem CO₂-Gehalt und einer hohen Besteuerung würden durch Primärenergieträger mit einem geringeren CO₂-Gehalt und geringer Steuerlast ersetzt (Substitutionseffekt). Darüber hinaus würde eine CO₂-Steuer der Verbreitung effizienterer Kraftwerkstechnologien und der Kraft-Wärme-Koppelung Vorschub leisten. Mit einer CO₂-Steuer würde zudem nicht nur der Einsatz fossiler Primärenergien in Kraftwerken verteuert, sondern auch der Verbrauch von Energie in der gewerblichen Wirtschaft, im Verkehr und in den Haushalten gedämpft. Die Verteuerung des fossilen Energieeinsatzes könnte zudem dazu beitragen, dass die regenerativen Energien (z. B. Solarenergie, Wasserkraft) stärker Verbreitung finden.

Der Bundestag hat auf Initiative der Bundesregierung am 03.03.1999 das "Gesetz zum Einstieg in die ökologische Steuerreform" beschlossen. Zum 01.04.1999 wurden in einer ersten Stufe die Steuersätze für Kraftstoffe, Heizöl und Gas angehoben sowie eine Stromsteuer eingeführt. Die zweite Stufe ist zum 01.01.2000 in Kraft getreten. Um Doppelbelastungen zu vermeiden, werden die in der Stromerzeugung eingesetzten Energieträger nicht besteuert. Für das produzierende Gewerbe und andere Bereiche der Wirtschaft werden nur 20 Prozent der regulären Steuersätze erhoben.

Gesetz zur Einführung der deutschen Ökosteuer
Energieträger	Steuersätze
	01.04.1999	01.01.2000 - 2003
Strom Regelsatz Nachtspeicherheizungen Produzierende Gewerbe (Regelsatz) Produzierendes Gewerbe (ermäßigter Satz)	+ 2 Pf/kWh + 1 Pf/kWh + 0,4 Pf/kWh 20 % des Regelsatzes	Die Stromsteuer wird in vier Stufen um jährlich 0,5 Pf/kWh (Regelsatz) erhöht
Kraftstoffe	+ 6 Pf/Liter (Steuersätze ab 01.04.1999: Benzin: 1,14 (verbleit); 1,04 DM/l (unverbleit) Diesel: 0,68 DM/l	Die Mineralölsteuer für Benzin und Diesel wird in vier Stufen um jährlich 6 Pf/l erhöht
Heizöl Regelsatz Produzierendes Gewerbe Schweres Heizöl Wärmeerzeugung Stromerzeugung	+ 4 Pf/Liter + 0,8 Pf/Liter Vereinheitlichung der Steuersätze auf 35 DM/1000 kg
Erdgas Regelsatz Produzierendes Gewerbe	+ 0,32 pf/kWh + 0,064 Pf/kWh
Mehreinnahmen		5,1 Mrd. DM (2000); 21,1 Mrd. DM bis 2003 (davon 20,5 aus der Besteuerung der Kraftstoffe)
Verausgabung		Absenkung des Beitragssatzes zur gesetzlichen Rentenversicherung um 0,8 Prozentpunkte auf 19,5 %

 

Das Ziel der "Öko-Steuer" ist ein doppeltes:

• Erstens erhofft sich die Regierung die erwünschte Entlastung der Umwelt ("ökologische Dividende");
• Zweitens besteht das erklärte Ziel darin, mit der Ökosteuer positive Wachstums- und Beschäftigungseffekte zu erzielen ("ökonomische Dividende"), und zwar dadurch, dass mit dem Ökosteueraufkommen die Beiträge zur Rentenversicherung verringert werden.

Das erklärte Ziel der Ökosteuer der Bundesregierung ist es also, eine "doppelte Dividende" zu erzielen (positive Umweltwirkung und positive Beschäftigungseffekte).

Bereits hiermit wird ein erster entscheidender Unterschied zum theoretischen Konzept einer Umweltabgabe deutlich: Die ökologischen Anreizeffekte der deutschen Ökosteuer sind eher zweitrangig. Es dominieren vielmehr die beschäftigungspolitischen Überlegungen. Die Dosierung der Ökosteuer ist also nicht primär ökologisch bestimmt, sondern folgt fiskalischen Erwägungen. Das erklärte Ziel besteht ja darin, ein bestimmtes Aufkommen zu erzielen, um die Beiträge zur Rentenversicherung in dem erwünschten Maß abzusenken.

Unzureichende ökologische Ausgestaltung

Die Umwelteffekte der ökologischen Steuerreform hängen in erster Linie von deren Ausgestaltung ab. Das eigentliche ökologische Ziel der Ökosteuer sollte darin bestehen, die CO₂-Emissionen zu reduzieren. Bei der Ausgestaltung der Ökosteuer wäre also konsequent die Kohlendioxin-Emission als Bemessungsgrundlage zu wählen. Eine derartige Kohlendioxid-Steuer hätte den Vorteil, dass sie sich unmittelbar auf die Emissionen bezieht und die erwünschen Anpassungsreaktionen der Emittenten bei der Produktion, im Verkehr und bei den Privaten Haushalten in Gang setzt. Bei einer Steuer auf den Energieverbrauch wird CO₂ dagegen nur mittelbar erfasst. Es ergeben sich bei einer derartigen Stromsteuer zwar Energieeinsparungseffekte, allerdings unabhängig davon, ob die zur Stromerzeugung eingesetzten Primärenergieträger CO₂-intensiv sind oder nicht. Es gibt mithin keine Anreize zur Substitution emissionsintensiver Energie (z. B. mit Braun- oder Steinkohle erzeugter Strom) durch emissionsarme Energieträger (z. B. mit Wasserkraft, Wind oder CO₂-freier Kernenergie erzeugter Strom). Verglichen mit einer CO₂-Steuer ist die gewählte Energiesteuer für die Klimapolitik eindeutig der Ansatz mit der geringeren Treffsicherheit.

CO₂ als Bemessungsgrundlage wählen

Aus der klimapolitischen Begründung der Ökosteuer folgt zudem, dass jede Einheit CO₂ mit dem gleichen Steuersatz belegt werden sollte, und zwar unabhängig davon, ob sie von Unternehmen, privaten Haushalten oder vom Staat verursacht wird, und ohne Rücksicht darauf, in welchem Produktionszweig sie entsteht. Eine Sonderbehandlung bestimmter Wirtschaftszweige lässt sich ökologisch nicht begründen; vor allem ist klimapolitisch nicht zu rechtfertigen, dass emissionsintensive wirtschaftliche Tätigkeiten verschont bleiben. Es versteht sich von selbst, dass einzelne Primärenergieträger wie die Kohle, einschließlich deren Subventionierung, einer klimapolitisch motivierten Ökosteuer widerspricht. Vergleicht man vor diesem Hintergrund die beschlossenen Steuersätze mit der tatsächlichen Belastung je Tonne CO₂, die durch Einsatz der verschiedenen Energieträger verursacht wird, so ergeben sich beachtliche Unterschiede, die nach Berechnungen des Sachverständigenrates von 13 DM für Heizöl über 24 DM bei Benzin bis 36 DM bei Strom reichen. Stellt man zudem nicht nur auf die Steuererhöhung, sondern auf das bestehende Niveau der Steuerbelastung ab, so ergeben sich gravierenden Unterschiede in den impliziten Steuern je Tonne CO₂; so ist eine Tonne CO₂ aus Motorenbenzin etwa zwölfmal so hoch belastet wie aus Strom. (Zu den impliziten Steuersätzen siehe Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 1998/99 )

Beschäftigungseffekte fragwürdig

Eine zweite Dividende erhofft sich die Bundesregierung von der Ökosteuer auf Wachstum und Beschäftigung. Positive Effekte auf die die gesamtwirtschaftliche Beschäftigung würden sich einstellen, wenn Umwelt oder Energie nach ihrer Verteuerung durch die Ökosteuer durch Arbeit (allerdings auch durch Kapital, bei dessen Produktion im Gefolge wiederum Arbeit gebraucht wird) ersetzt werden würde  (Substitutionseffekt). Insgesamt dürfte sich Energie allerdings nur begrenzt durch Arbeit ersetzen lassen. Über die bisher diskutierten Wirkungen hinaus gibt es einen weiteren Substitutionseffekt zugunsten von Arbeit dadurch, dass die Lohnnebenkosten gesenkt würden (Subventionierungseffekt). Wenn die beabsichtigte Senkung der Lohnnebenkosten auf die Arbeitskosten durchwirkt und diese tatsächlich vermindert, kann ein verstärkter Einsatz des bisher unterbeschäftigten Produktionsfaktors Arbeit erwartet werden. Durch die Entlastung des Faktors Arbeit können daher Investitionen am Standort Deutschland attraktiver werden.

Riskanter nationaler Alleingang

Diese Argumentation darf aber die Kosten der Umweltpolitik nicht verdrängen. Denn umweltintensive und energieintensive Produktionen werden teurer, in diesen Bereichen verschlechtert sich vor allem bei einem nationalen Alleingang der Umweltpolitik die Wettbewerbsfähigkeit. Insbesondere emissionsintensive Wirtschaftszweige (Stahlindustrie, NE-Metallerzeugung, Zementindustrie und Chemische Industrie) werden zurückgedrängt. Der internationale Wettbewerb beschränkt aber auch die Preisüberwälzungsspielräume der übrigen Industriesektoren. Unternimmt ein einzelnes Land einen umweltpolitischen Alleingang, so sind die Kosten der Umweltpolitik höher, als wenn Umweltpolitik im Verbund von Staaten durchgeführt wird. Von daher empfiehlt sich nicht nur aus ökologischer, sondern auch aus wirtschaftlicher Sicht eine Vorreiterfunktion nur im Verbund der Industriestaaten, wenigstens aber im Verbund in Europa.

Auswirkungen auf den Produzentenlohn ?

Eine entscheidende Frage für die erhoffte positive Wirkung einer Ökosteuer auf die Beschäftigung ist, ob über die Senkung der Lohnnebenkosten die Arbeitskosten für die Unternehmen - der Produzentenlohn - im Ergebnis zurückgehen wird. Dies hängt entscheidend von der Strategie der Gewerkschaften ab. Wenn die Tarifvertragsparteien die durch den Staat finanzierte Reduktion der Arbeitskosten als Spielraum für Lohnerhöhungen verwenden, käme keine Senkung des Produzentenlohns zustande; dann würde die Nachfrage nach Arbeitskräften nicht zunehmen; die Übernahme der Lohnnebenkosten durch den Staat bliebe in bezug auf die Beschäftigung wirkungslos.

Grundlegende Reform der Sozialversicherung notwendig

Die Finanzierung der Sozialversicherung an die Einnahmen aus Ökosteuern zu koppeln, ist aus einer Reihe von Gründen verfehlt. Zum einen geht eine Finanzierung der Lohnnebenkosten durch Ökosteuern nicht an den Kern der notwendigen Reform der sozialen Sicherungssysteme heran. Eröffnet der Staat für die soziale Sicherung neue Finanzierungsmöglichkeiten durch eine Ökosteuer, so ist damit zu rechnen, dass die dringend gebotene Reform ausbleibt. Völlig verfehlt wäre es, wenn es zu einer Eigendynamik käme, bei der die Ökosteuer erhöht würde, obwohl dies umweltpolitisch nicht geboten ist.

Insgesamt gilt: Umweltpolitik muss sich ökologisch begründen. Die Entlastung der Arbeitskosten aus den Einnahmen der Ökosteuer kann nicht die Rechtfertigungsgrundlage für die Ökosteuer liefern; vor allem darf der fiskalische Zweck bei einer Umweltsteuer nicht die Oberhand gewinnen. Ein Junktim der Öko-Steuereinnahmen mit der Finanzierung der Sozialversicherung sollte vermieden werden. Will man die Arbeitslosigkeit verringern, so muss man anders ansetzen. Gebraucht wird eine beschäftigungsorientierte Lohnpolitik, eine stärkere Differenzierung der Löhne und eine größere Flexibilität des Arbeitsmarkts. Einen substantiellen Beitrag zur Lösung des Problems der Arbeitslosigkeit erwartet der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung der von der Bundesregierung beschlossenen Ökosteuer aus diesen Gründen nicht.

 

Siehe hierzu im einzelnen auch das Gutachten des Sachverständigenrates zur Begutachten der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 1998/99

Zur Position des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen (SRU) siehe das Jahresgutachten 2000 .

4.3.3	Handelbare Umweltzertifikate – die Mengenvariante der Marktlösung
4.3.3.1	Handelbare Umweltnutzungsrechte

Die Grundidee der Zertifikatelösung besteht in der Definition von marktfähigen Rechten für die Inanspruchnahme der Umwelt, welche zur Emission einer bestimmten Menge z.B. an CO₂ innerhalb bestimmter räumlicher und zeitlicher Grenzen berechtigen. Der Staat (nationales System) bzw. die internationale Staatengemeinschaft (internationales System) muss die zulässige Gesamtmenge an Emissionen festlegen. Die Zertifikatelösung setzt also die Vorgabe eines (staatlichen) Bewirtschaftungskonzepts voraus.

Abbildung: Umweltpolitik als Preis- oder Mengenpolitik

Handelbare Emissionsrechte

Eine interessante Alternative zu Umweltabgaben sind handelbare Umweltzertifikate bzw. Umweltnutzungsrechte. Der Staat begrenzt die zulässige Menge der Umweltbeeinträchtigung in einer Region ("Glocke") dadurch, dass er an die Emittenten (gestückelte) "Emissionsrechte" bzw. "Umweltnutzungsrechte" ausgibt. Sie berechtigen die Emittenten, eine bestimmte festgelegte Emission pro Zeiteinheit zu emittieren. Der ökologische Vorteil der Zertifikate gegenüber der Umweltabgabe besteht darin, dass das umweltpolitische Ziel sicher erreicht werden kann, denn die politisch tolerierte Umweltbelastung ist im Umfang der ausgegeben Rechte kontingentiert (ökologische Wirksamkeit). Ein Unternehmen, das über die ihm zur Verfügung stehenden Emissionsrechte hinaus emittieren will, muss die erforderlichen Emissionslizenzen am Markt zukaufen, was nur möglich ist, wenn andere Emittenten bereit sind, Emissionszertifikate zu verkaufen. Als Folge von Angebot und Nachfrage stellt sich am Markt für die Nutzungsrechte ein Preis ein.

Beim nationalen und internationalen Handel mit Emissionen werden Einheiten, wie zum Beispiel Unternehmen, bestimmte Emissionsmengen zugeteilt. Unternehmen, die ihre Emissionen unter ihren Emissionsanteil senken, können den „Überhang" an andere Unternehmen verkaufen, die Mühe haben, ihr Ziel zu erreichen. Dieser Handel höhlt die umweltpolitischen Ziele nicht aus, da die festgelegte Gesamtemissionsmenge unverändert bleibt. Vielmehr ermöglicht er ein kostengünstiges Erreichen des Gesamtziels und schafft Anreize für Investitionen in umweltverträgliche Technologien. Da der Gesamtrahmen der Emissionen durch das Volumen der Zertifikate fixiert wird, vermeidet dieser Ansatz auch den sog. Rebound-Effekt, d.h. die Wirkung, dass beim Anwachsen der Zahl der Emittenten (Bevölkerung, Zuname der wirtschaftlichen Aktivität), trotz möglicherweise verbesserter Produktionstechnologie, es zu einem Anstieg der Umweltbelastung kommt. Dieser Effekt ist mit keinem anderen Instrument derart wirksam zu kontrollieren.

Abbildung: Umweltzertifikate

Handelbarkeit sichert Kosteneffizienz

Der entscheidende Unterschied zur Festlegung von Emissionsgrenzen für jeden einzelnen Emittenten besteht letztlich nur darin, dass die Umweltnutzungsrechte zwischen den Emittenten gehandelt werden können. Die Verteilung der Rechte auf die einzelnen Schadstoffemittenten bleibt also dem Markt überlassen. Bereits dieser Vorgang senkt die Kosten des Umweltschutzes erheblich (Kosteneffizienz). Denn die Unternehmen werden nicht "über einen Kamm geschoren": effiziente Unternehmen mit geringen (Grenz-)Vermeidungskosten werden mehr für die Umwelt tun und Zertifikate verkaufen, während ineffiziente Vermeider mit hohen Grenzvermeidungskosten (zumindest vorläufig) auf teure Umweltschutzinvestitionen verzichten und Umweltnutzungsrechte am Markt erwerben. Der Nachteil gleicher Auflagen für jedes Unternehmen, die hohe Kostenineffizienz, wird damit vermieden. Diejenigen Emittenten, die Zertifikate verkaufen, können die Erlöse sogar zur Finanzierung von Umweltschutzmaßnahmen einsetzen. Zudem hat das Instrument den Vorteil, dass in Unterschied zu Umweltabgaben, kein optimaler Wert für den Abgabensatz gefunden werden muss. Der Preis für das Zertifikat stellt sich vielmehr als Ergebnis der Marktkräfte ein.

Die Abbildung veranschaulicht das effizienzfördernde Prinzip der Angleichung von Grenzvermeidungskosten für zwei Unternehmen, oder für zwei Länder. Im Fall der Unternehmen, werden die Emissionszertifikate zwischen diesen Unternehmen gehandelt. Im Fall der Länder, zwischen den betreffenden Ländern. Die Grenzvermeidungskosten GVK1 und GVK2 für zwei unterschiedliche Unternehmen (oder Länder) sind dabei über die jeweiligen Emissionsreduktionen aufgetragen. Die Emissionen sollen insgesamt um dE verringert werden. Eine Möglichkeit zur Erreichung dieses übergeordneten Minderungsziels wäre ein einheitlicher Reduktionsstandard für beide Unternehmen (oder über beide Länder) in Höhe von dE/2. Die Unternehmen (Länder) haben üblicherweise unterschiedliche Grenzvermeidungskosten. Die Folge ist, dass es im Vergleich zur Methode der "gleichen Vorgabe" Möglichkeiten zur Kosteneinsparung gibt. Das Vermeidungskosten wären dann minimiert, wenn für beide Unternehmen (Länder) die Grenzvermeidungskosten gleich sind. Im konkreten Fall können Kosten vermieden werden, wenn das Unternehmen 2 (Land 2) mit den höheren Grenzvermeidungskosten weniger mindert, während das Unternehmen 1 (Land 1) mit geringeren Grenzvermeidungskosten mehr zur Umweltenlastung beiträgt. Die kostenminimierende Lösung ergibt sich im Schnittpunkt der Grenzvermeidungskostenkurven, d.h. durch Angleichung der marginalen Minderungskosten. Die schraffierte Fläche ABC gibt die Höhe des Effizienzgewinns durch den Handel der Umweltnutzungsrechte an.

Zertifikate fördern umwelttechnischen Fortschritt

Hohe Preise für die Zertifikate schlagen sich bei denjenigen Unternehmen, die diese Lizenzen erwerben, in hohen Kosten für die Inanspruchnahme der Umwelt nieder. Wie bei der Umweltabgabe gibt es jetzt Anreize, diese Kosten durch umwelttechnischen Fortschritt, Senkung des Verbrauchs umweltbelastender Stoffe oder durch Umstellung der Produktionsverfahren zu senken. Umgekehrt können Unternehmen, die auf intelligente und kostengünstige Weise ihre Emissionen verringern, durch den Verkauf von Zertifikaten Einnahmen erzielen. Zertifikate fördern also den umwelttechnischen Fortschritt.

Ausgabe durch eine Umweltbank

Die Ausgabe der Rechte könnte z. B. durch eine "Umweltbundesbank" erfolgen. In Betracht kommt am Anfang eine Gratisverteilung ("grandfathering") oder die Versteigerung der Umweltnutzungsrechte. Die Gesamtsumme der Umweltnutzungsrechte wird so gewählt, dass in einer Region ("Glocke") ein bestimmtes Immissionsvolumen nicht überschritten wird. Damit die Rechte innerhalb einer bestimmten Region gehandelt werden können, müssten regionale Umweltbörsen eingerichtet werden.

a)     Auktions- bzw. Versteigerungsverfahren

Bei einer öffentlichen Auktion oder Versteigerungsverfahren werden die Zertifikate meistbietend versteigert, wodurch sich die Verteilung der Zertifikate im wesentlichen nach der Kaufkraft bzw. Zahlungsfähigkeit der interessierten Emittenten richtet. Grundsätzlich ist der Zugang zu den Zertifikaten für jeden offen (jeder kann mitbieten). Der Nachteil besteht darin, dass es keine Bestandsgarantien gibt, d. h. Emittenten, die eine hohe Umweltnutzung aufweisen, sind möglicherweise nicht in der Lage, hinreichend viele Zertifikate zu erwerben und müssen dann mit Produktionseinbußen rechnen. Insgesamt ist das Verfahren ökonomisch effizient, da nur diejenigen Emittenten Zertifikate erwerben werden, für die es nicht möglich ist, die fragliche Emissionsmenge zum Marktpreis der Zertifikate selbst zu vermeiden.

Kritik findet das Versteigerungsverfahren vor allem dadurch, dass

• ein Ressourcentransfer vom privaten zum öffentlichen Sektor stattfindet,
• der verfassungsrechtliche Grundsatz des Bestandsschutzes verletzt zu werden droht,
• ein Verdrängungsmechanismus einsetzen kann, der bei sehr unterschiedlicher Finanzkraft der Emittenten eventuell zur existentiellen Bedrohung von finanzschwachen Klein- und Mittelbetrieben führt.

b)    Grandfathering (kostenlose Zuteilung an die Altemittenten)

Die Idee des Grandfathering besteht darin, jedem Emittenten grundsätzlich das Recht auf die von ihm im Rahmen der überkommenen Auflagenpolitik faktisch verursachten Emissionen zu verbriefen und für übertragbar zu erklären. Besitzstände bleiben weitestgehend unangetastet, es wird größtmöglicher Vertrauensschutz und Rechtssicherheit gewährt. Dies erhöht die Akzeptanz einer Zertifikatepolitik bei den betroffenen Unternehmen und ihren Verbänden. Zudem werden bei diesem kostenlosen Erstzuteilungsverfahren der Privatwirtschaft keine liquiden Mittel entzogen.

Zu den wesentlichen Kritikpunkten am Grandfathering gehören:

• Massive Benachteiligung der Neuemittenten.
  Neuemittenten müssen sich im Gegensatz zu den Altemittenten für ihre gesamten Emissionen Rechte auf dem Zertifikatemarkt kaufen.
• Potentielle Diskriminierung der Neuemittenten bei strategischem Verhalten der Altemittenten.
  Es besteht beim Grandfathering die Gefahr, dass die Altemittenten über den Zertifikatemarkt Eintrittsschranken im Gütermarkt errichten, zum Beispiel durch ein Kartell des Nichtanbietens nicht benötigter Zertifikate. Parallel zum Grandfathering müsste daher eine staatliche Reservehaltung von Zertifikaten für Neuemittenten eingeführt werden.

In der Praxis wird wohl ein Kompromiss zwischen dem verfassungsrechtlichen Schutz von Altemittenten auf der einen Seite und dem freien Marktzugang für Neuemittenten auf der anderen Seite zu suchen sein.

Speziell bei der internationalen CO₂-Problematik wird ein anderer Verteilungsschlüssel diskutiert: Die Zuteilung der Zertifikate könnte proportional zur Größe der Bevölkerung erfolgen (Argumentation: jeder Mensch hat das gleich Recht, Umweltverschmutzung zu verursachen). Dieser Ansatz begünstigt allerdings Staaten mit einem hohen Bevölkerungswachstum. Er benachteiligt zudem Länder mit einem hohen Industrialisierungsgrad und hohen CO₂-Emissionen (u.a. USA).

Gültigkeitsdauer der Zertifikate

a)    Zertifikate werden einmalig ausgegeben und dann in einem festgelegten Übergangszeitraum entsprechend dem vorgegebenen Minderungsziel abgewertet.

Vorteil: Das Verfahren ist einfach und bietet langfristige Planungssicherheit, da die Zertifikate prinzipiell unbegrenzt zur Verfügung stehen und nicht immer wieder neu erworben werden müssen.. Allerdings muss auch die Abwertung der Zertifikate längerfristig bekannt sein.
Nachteil: Ein Handel mit Zertifikaten kommt nur schwer in Gang (Horten, enger Markt).

b)    Zertifikate werden in regelmäßigen Abständen zugeteilt, wobei die gesamte ausgegebene Menge an Zertifikaten dem jeweiligen Emissionsziel angepasst wird.

Vorteil: Reger Handel mit Zertifikaten ist zu erwarten. Blockadestrategien geringer als bei a)
Nachteil: Begrenzter Planungszeitraum. Künftige Preise schwer prognostizierbar (Planungsunsicherheit).

Grundsätzlich ist ein funktionsfähiger Handel mit den Zertifikaten erforderlich, damit ein gesamtwirtschaftlich effiziente Lösung erreicht wird. Die Gültigkeitsdauer und die Wahl des Ausgabeverfahrens spielen dabei ein wichtige Rolle. Prinzipiell kann der Handel institutionalisiert an Börsen (oder durch Broker) durchgeführt werden. Um die Transparenz zu erhöhen bietet sich die Schaffung einer zentralen Institution an. Zudem fordert das Zertifikatesystem wirksame Kontroll- und Sanktionsmechanismen. Vor allem muss überprüft werden, ob die durch die Anzahl der verfügbaren Zertifikate vorgegebene Emissionsgrenze eingehalten wurde. Der Aufbau eine effiziente Monitoringsystems ist allerdings teuer.

 Ein Beispiel: Handel mit Schwefel- und Stickoxyd-Zertifikaten in den USA

Die am häufigsten angeführten Beispiele im Zusammenhang mit praktischen Erfahrungen mit einem System handelbarer Zertifikate sind das nationale amerikanische Zertifikatesystem für SO2 (Acid Rain Program, ARP) sowie das regionale RECLAIM Programm (Regional Clean Air Incentives Market) im Bundesstaat Kalifornien. Das ARP wurde 1990 in Kraft gesetzt. Es stellt das erste Bundesprogramm zur Reduktion des sauren Regens dar. Es bedient sich zu diesem Zweck nicht des traditionellen Ordnungsrechts, sondern hat über die Definition einer Emissionsobergrenze ein System handelbarer Emissionsrechte (Allowences) eingeführt. Die Erstzuteilung erfolgte - aus Gründen der politischen Durchsetzbarkeit - im Grandfathering-Verfahren. Die Zertifikate werden jährlich ausgegeben und berechtigen zur Emission einer Tonne SO₂ im Jahr. Sie können innerhalb des Bundesgebietes frei gehandelt werden (über Broker, 1 x jährlich Versteigerungen an der Chicagoer Börse). Der Zertifikatspreis ist im Internet abrufbar. Er liegt bei etwa 150 - 200 US$ je Tonne S02. Die Preise entsprechen in etwa den Grenzvermeidungskosten. Während das nationale ARP auf den Sauren Regen abzielt, ist das zentrale Umweltproblem auf das sich das RECLAIM Programm konzentriert die Ozonbildung im Raum Südkalifornien. Beim RECLAIM Programm wirkte sich der vergleichsweise enge kalifornische Markt nachteilig aus.

Insgesamt kann vor allem das ARP-Programm als erfolgreiche praktische Umsetzung der Zertifikateidee angesehen werden. Das Handelsvolumen ist hinreichend hoch um eine stetige und stabile Preisentwicklung für die Zertifikate hervorzubringen. Durch das Programm wurden erhebliche Kostensenkungen bei der Verringerung der SO₂-Emissionen bewirkt, die bei der traditionellen Auflagenpolitik vermutlich nicht eingetreten wären. Nach Schätzungen hat das ERP-Programm im Vergleich zum Ordnungsrecht zu Kosteneinsparungen in Höhe von 50 Prozent geführt. Die ökologischen Wirkungen werden ebenfalls positiv bewertet. Erforderlich ist - wie bei anderen Instrumenten auch - eine lückenlose Überwachung ("monitoring") und spürbare Sanktionen bei Emissionen ohne Emissionsrechten. Insgesamt war der bürokratische Aufwand dennoch vergleichsweise gering.

4.3.3.2

Der Post-Kyoto-Prozess

Im Kyoto-Protokoll zur UN-Klimarahmenkonvention vom Dezember 1997 haben sich 38 Länder verpflichtet, die Emissionen von sechs Treibhausgasen bis zum Zeitraum 2008 - 2012 um 5,2 vH gegenüber dem Emissionsniveau von 1990 zu verringern. Dabei geht es in erster Linie um Kohlendioxid (C0₂). Das Protokoll wurde von den Staaten allerdings noch nicht ratifiziert. (Zum Kyoto-Prozess KLICK hier)

EU-Burden-sharing

Die Länder der Europäischen Union haben in Kyoto auf eine Minderung um 8 vH des Ausgangsniveaus verpflichtet. Auf der Grundlage dieses Protokolls hat der EU-Umweltministerrat im Jahre 1998 einen Verteilungsbeschluss für die Mitgliedsländer gefasst (sog. "burden-sharing"). Danach entfällt auf Deutschland eine durchschnittliche Emissionssenkung von 21 vH. Deutschland darf also 2008/2012 nur noch 79 Prozent der Emissionen des Jahres 1990/1995 emittieren. Angesichts vorliegender Projektionen über die Emissionsentwicklung (PROGNOS/EWI rechnen bei CO₂ bis 2010 mit einem Rückgang der deutschen Emissionen um lediglich 15,9 vH) ergibt sich ein dringender Handlungsbedarf. Damit ist im Prinzip die weltweit zulässige Gesamtmenge der Emissionen festgelegt und eine Aufteilung der Emissionsrechte auf die Länder der Erde vereinbart - immer vorausgesetzt, das Kyoto-Protokoll wird von den Vertragsstaaten auch ratifiziert.

Emissions-trading

Im Kyoto Protokoll werden auch Mechanismen verankert, die dazu dienen sollen, das gesetzte Minderungsziel zur erreichen. Hierzu zählt neben anderen Instrumenten in erster Linie der internationale Handel mit Treibhausemissionsrechten ("emissions trading").

Für weitergende Informationen KLICK hier! (Quelle: Ministerium für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg, 2001)

Weitere Instrumente sind die gemeinsame Umsetzung von Klimaschutzmaßnahmen auf Projektebene ("joint implementation") und gemeinsame Projekte mit Entwicklungsländern, die nicht im Annex I des Kyoto-Protokolls enthalten sind im Rahmen des Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung ("clean development mechanism").

Kasten Join Implementation (JI) und Clean Develpopment Mechanism (CDM)
JI	JI ist wie CDM ein projektgebundener Mechanismus. Allerdings dürfen ihn nur Annex I Länder nutzen. Wichtige Elemente für die Ausgestaltung von JI werden bereits durch die Diskussion über CDM und Emissionshandel abgedeckt. Eine kontrovers diskutierte Frage ist, ob überhaupt eine unabhängige Zertifizierung von vermiedenen Emissionen durch die einzelnen Projekte nötig ist, da beteiligte Länder ohnehin nur zum Annex I gehören und deswegen durch ein JI Projekt die Gesamtreduktion unter dem KP nicht beeinflusst werden kann. Die Umbrella Group vertritt daher die Position, die jeweils reduzierte Menge könnte einfach vom Sitzland des Projektes zertifiziert werden. Nach Auffassung von D besteht damit aber die Gefahr, dass z.B. Länder in Osteuropa, in denen voraussichtlich die meisten JI Projekte laufen werden, stark unter Druck von Investorenländern geraten könnten. D/EU setzt sich deswegen dafür ein, Zertifizierung nach Echtheit, Messbarkeit und Langlebigkeit der Reduktionen durchzuführen. Für weitere Informationen KLICK hier! (Quelle: Ministerium für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg, 2001)
CDM	Der CDM ist der einzige Mechanismus, bei dem Entwicklungsländer beteiligt sind. Industrieländer können dabei Projekte zur Treibhausgasreduktion in Entwicklungsländern finanzieren. Die Industrieländer bekommen dann die Emissionsminderung gutgeschrieben. Übereinstimmung besteht darin, dass mit Hilfe einer Referenzentwicklung, der sog. Baseline die erfolgte Treibhausgasreduktion durch CDM Projekte gemessen werden soll. Wie die Referenzentwicklungen festgelegt werden sollen, dazu haben sich vor allem die Entwicklungsländer klar geäußert: Sie wollen eine Baseline für jedes einzelne Projekt, mit der berechnet wird, wie viel Emissionen dieses Projekt gegenüber dem Referenzfall ohne Projekt einspart. In der Diskussion sind aber auch OECD-weite, länderspezifische oder regionale Baselines, die den technischen Standard in diesen Gebieten beschreiben. Für weitere Informationen KLICK hier! (Quelle: Ministerium für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg, 2001)

Die Initiative zur Einführung des Instruments der handelbaren Emissionszertifikate geht vor allem auf die Vereinigten Staaten von Amerika zurück. Die Staaten können die vereinbarten Emissionskontingente verbriefen und untereinander handeln. Sie können sie aber auch an ihre nationalen Emittenten (z.B. an die Unternehmen) vergeben und diesen die Möglichkeit zum Emissionsrechtehandel eröffnen. Im Endeffekt wird das verkaufende Unternehmen (bzw. das verkaufende Land) weniger und das kaufende Unternehmen (bzw. Land) entsprechend mehr emittieren. Die Gesamtemissionsmenge bewegt sich innerhalb des vereinbarten Emissionskontingents.

EU-Kommission bereitet Umsetzung vor

Der im Kyoto-Protokoll angelegte Ansatz zur Umsetzung von Reduzierungsverpflichtungen durch Zuweisung von Emissionsrechten wird gegenwärtig von der EU-Kommission aktiv vorbereitet. Um die administrativen Kosten eines solchen Systems niedrig zu halten, könnte sich die Zertifikatspflicht auf die Produktions- und Importstufe (anstatt auf den Verbrauch) beziehen, das heißt auf die inländischen Produzenten fossiler Energieträger und auf den Import von außerhalb der Europäischen Union. Wichtig ist dabei, dass die unterschiedliche C02-Intensität der Energieträger richtig erfasst wird.

Die Kommission hat hierzu am 8. März 2000 ein sog. Grünbuch und am 23. 10. 2001 den Entwurf einer Richtlinie zum Emissionshandel vorgelegt. Sie strebt an, den Handel mit Treibhausgasemissionen innerhalb der EU bereits zum Jahr 2005 einzurichten. Schätzungen der Kommission zufolge könnten mit diesem Instrument im Vergleich zu anderen Maßnahmen erhebliche Kosteneinsparungen realisiert werden (ca. 1/3). Der Start des weltweiten Trading-Systems ist zum Jahr 2008 geplant. Nach Schätzungen der Kommission könnten mit dem Instrument eines innergemeinschaftlichen Handels mit Treibhausgasemissionen - gemessen an den traditionellen Instrumenten der Klimaschutzpolitik - die Kosten zur Erreichung der Kyoto-Minderungsziele deutlich gesenkt werden. Die Kommission rechnet mit Minderkosten in Höhe von jährlich 1,7 Mrd. Euro.

Kasten "Schlupflöcher"   im Kyoto-Protokoll
Schlupfloch	Beschreibung
Emissionshandel "heißer Luft"	Staaten (insbes. Russland und die Ukraine) verkaufen über den Emissionshandel Emissionen, die sie aufgrund ihrer wirtschaftlichen Entwicklung nicht benötigen, aber vom Kyoto-Protokoll (KP) zugebilligt bekommen haben („heiße Luft"). Schätzungen zufolge könnte dadurch die reale Treibhausgasminderung, bezogen auf das Kyoto-Protokoll, um 70 % geringer ausfallen als ohne diesen Effekt (keine genaue Angabe möglich).
Wachstum des internationalen Flugverkehrs	Emissionen des internationalen Flugverkehrs sind nicht Gegenstand der Reduktionsverpflichtung nach Art. 3 KP. Der projizierte Anstieg bis 2010 gleicht etwa die Hälfte dessen wieder aus, was unter dem KP reduziert werden soll.
Aufforstung, Neubewaldung, Rodung unter Art. 3.3 KP	Solche Aktivitäten nach 1990 können auf die Reduktionsverpflichtung unter dem KP angerechnet werden. Bei unsachgerechter Anrechnungsmethode könnte auch dies die Reduktionsleistung des KP substanziell schmälern. Beispiel der "Grünen Wiese" Das Problem besteht darin, dass der Vergleichsfall ohne Projekt rein hypothetisch ist. Niemand kann mit Bestimmtheit sagen, wie die Referenzsituation ohne ein Projekt aussähe. Augenscheinlich wird das am Beispiel der „Grünen Wiese": Wenn mitten in eine bisher nicht genutzte Region ein Kraftwerk oder ein Industriepark gebaut werden soll, dann ist es eine geradezu salomonische Frage, wie viel, ja ob überhaupt Treibhausemissionen gespart werden. Wenn die Baselines „weich sind" kann aus dem CDM ein großes Schlupfloch für das Kyoto-Protokoll werden, denn dann werden weltweit letztlich mehr Treibhausgase ausgestoßen, als ohne CDM: Es gilt zu verhindern, dass die Industrieländer zu Hause weniger reduzieren müssen, aber in den Entwicklungsländern die Emissionen nicht wirklich gespart werden. Eine besondere Brisanz erhält dieser Punkt dadurch, dass sowohl Investoren als auch die Gastländer Interesse daran haben, solche Projekte und Regeln zustande kommen zu lassen.

 

Dänemark als Vorreiter:

Inzwischen hat die EU-Kommission einen Antrag Dänemarks genehmigt,  für dänische Elektrizitätserzeuger handelbare CO₂-Emissionsrechte für den Zeitraum 2001-2003 auszugeben. Dabei handelt es sich um den ersten dieser Art in der EU. Dänemark will den Elektrizitätserzeugern ausgehend von ihrer Emissionen im Zeitraum 1994 bis 1998 unentgeltlich Emissionsrechte einräumen. Um die Niederlassungsfreiheit zu gewährleisten, sollen auch neu auf den Markt kommende Unternehmen Emissionsrechte erhalten, deren Höhe nach objektiven, nicht diskriminierenden und von der Kommission zu genehmigenden Kriterien festgelegt wird. Damit können erstmals in der EU Erfahrungen  Hinblick auf den internationalen Handel mit Emissionsrechten gesammelt werden, die laut Protokoll von Kyoto im Jahr 2008 eingeführt werden sollen. Zum dänischen Handel mit CO₂-Zertifikaten für Elektrizitätserzeuger KLICK hier: Siehe auch

Die dänische Regelung legt für die Stromerzeuger eine jährliche Emissionsobergrenze fest. Sie ist auf die Elektrizitätswirtschaft beschränkt, da diese allein für rund 40 % der gesamten CO₂-Emissionen in Dänemark verantwortlich ist. Die Obergrenze wird Jahr für Jahr herabgesetzt, von 22 Mio. t  CO₂ im Jahr 2001 auf 21 Mio. t im Jahr 2002 und 20 Mio. t im Jahr 2003, dem letzten Jahr der Regelung. Die nationale Quote wird unentgeltlich auf die vorhandenen Stromerzeuger verteilt ('grandfathering'). Die Basisquoten entsprechen aber nur rund 70 % der jeweiligen Ist-Emissionen. An dem Programm nehmen neun dänische Elektrizitätserzeuger teil.

Hinter dem System steckt die Idee, dass der Anreiz zur Emissionsminderung bei geringstmöglichen Kosten am größten sein dürfte. So wird ein Stromerzeuger, den eine Senkung seiner Emissionen günstiger zu stehen kommt als die bei Überschreitung der Quote fällige Geldbuße, d.h. 40 DKK/t (rund 5,4 €), emissionssenkende Maßnahmen ergreifen. Die nicht in Anspruch genommenen Emissionsrechte können dann an einen anderen Erzeuger verkauft werden, den der Erwerb der Rechte günstiger zu stehen kommt als die Zahlung der Geldbuße. Auch kann ein Erzeuger Rechte, die in einem Jahr nicht verbraucht wurden, auf das nächste Jahr übertragen (Emissionskonto). Die Quoten der einzelnen Stromerzeuger werden jährlich unter Berücksichtigung der nationalen Quote, der getätigten Transaktionen und etwaiger Emissionsguthaben angepasst.

BP Amoco Konzern

BP Amoco ist öffentlich die freiwillige Selbstverpflichtung eingegangen, seine  CO2-Emissionen bis 2010 um 10 Prozent zu reduzieren. Innerhalb des weltweit verzweigten Konzerns setzt BP hierzu - nach einer Pilotphase - seit Beginn des Jahres 2000 das Instrument konzernintern handelbarer Emissionsrechte ein. Der Handel der Rechter erfolgt in einem konzerninternen Intranet. Die bisherigen Erfahrungen sind positiv. Besonders positiv wirke sich aus, dass das ursprünglich kostenlose CO2 nun einen (konzerninternen) "Marktpreis" habe und dadurch technische Innovationen stimuliert würden. 

Für weitere Informationen KLICK hier!

Insgesamt ist es sicher noch ein Stück Weg, bis derartige Instrumente weltweit bzw. europaweit  in der Klimaschutzpolitik zum Einsatz kommen werden. Der Kyoto-Prozess macht aber deutlich, dass die Entwicklung in Richtung handelbare Emissionszertifikate geht. 

Zur Einführungsentscheidung des EU Ministerrates vom 9. Dezember 2002 KLICK hier!

Zur Position des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung siehe Jahresgutachten 1998/99

Zur Position des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen (SRU) siehe Jahresgutachten 2000 sowie derselbe .

Zur Position der EU Kommission siehe das   GRÜNBUCH zum Handel mit Treibhausgasemissionen in der Europäischen Union, Brüssel, den 8.3.2000, KOM (2000) 87 endgültig. Fundstelle auch unter http://europa.eu.int/eur-lex/de/com/greffe_index.html
Siehe auch Zum Entwurf einer Richtlinie zum Emissionshandel KLICK hier

Das Fraunhofer Institut für Systemtechnik in Karlsruhe und die Energei Baden-Württemberg AG haben im Auftrag des Ministeriums fürUmwelt und Verkehr Baden-Württemberg einen Leitfaden für konkrete Fragen des Emissionsrechtehandels und vergleichbarer Instrumente erarbeitet. Der Leitfaden kann kostenlos beim Ministerium per @-Mail unter mailto:postelle@uvm.bwl.de oder per Fax unter 0711/126-2880 (Printfassung oder als CD-Rom) angefordert bzw. im Internet unter www.isi.fhg.de eingesehen werden.

Ein weiteres Beispiel für handelbare Nutzungsrechte:

Interkommunal handelbare Flächenausweisungsrechte

Quelle: Raimund Krumm: Kommunale Wirtschaftspolitik und ökonomischer Standortwettbewerb, Wirtschaftsdienst 2 / 2000, S, 119 - 128

Die Ausweisung neuer Gewerbe- und Wohnflächen seitens der Kommunen erhöht permanent den Flächenverbrauch in Deutschland. Um diesen Verbrauch im Rahmen eines Konzepts einer nachhaltigen Entwicklung zu begrenzen, werden handelbare Flächenausweisungsrechte diskutiert: Eine Begrenzung der kommunalen Flächenausweisungsoptionen könnte dadurch erreicht werden,dass die Ausweisung von bebaubaren Flächen davon abhängig gemacht wird, ob die Kommune über ent­sprechende - in Zertifikateform verbriefte - Flächen­ausweisungsrechte verfügt. Die Möglichkeit der Kommunen, durch einen Bebauungsplan (oder eine andere Form drittwirksamer Planung) neue Baurechte zu schaffen, ist damit eingeschränkt, da dies an das Vorhandensein von Flächenausweisungszertifikaten gebunden ist.

 Ein System interkommunal handelbarer Flächenausweisungsrechte wäre wie folgt gekennzeichnet. Zunächst legt die Bundes- bzw. Landesebene für eine bestimmte Zeitperiode fest, in welchem Umfang die Ausweisung neuer Bauflächen mit dem Konzept einer nachhaltigen Entwicklung vereinbar ist. Die entsprechenden Flächeneinheiten werden dann in Zertifikateform (und damit in einer gewissen Stückelung) den Kommunen nach einem bestimmten Zuteilungsver­fahren zur Verfügung gestellt. Ein Teil der Zertifikate könnte kostenlos an die Kommunen abgegeben werden (z. B. auf der Basis eines Einwohner­schlüssels), um so deren "berechtigten Mindestansprüchen" in bezug auf ihre städtebauliche Entwicklung gerecht zu werden. Der zweite Teil der Flächenausweisungsrechte könnte an die Kommunen im Wege eines Festpreisverkaufs oder einer Auktionierung – also über monetäre Zuteilungsverfahren – abgegeben werden.

Die Flächenausweisungsrechte können zwischen den Kommunen gehandelt werden, wofür eine spezi­elle Börse einzurichten wäre. Der interkommunale Zertifikatehandel führt - ebenso wie die Anwendung monetärer Zuteilungsverfahren - zu einer Flexibilisierung des Flächenrestriktionsregimes; dies bewirkt, dass die Flächenausweisungsrechte in den Kommunen eingesetzt werden, in denen sie den höchsten Nettonutzen der Flächenausweisung erzielen. Die Flächenausweisungsrechte werden für eine bestimmte Zeitperiode ausgegeben und sind damit in ihrer Gültigkeit zeitlich begrenzt, d.h., in periodischen Abständen kommt es zur Emission neuer Flächenaus­weisungsrechte. Den Zertifikaten können im Hinblick auf die zulässigen Flächennutzungsarten unterschiedliche Konzepte zugrunde liegen. In einem Fall kann der Staat solche Flächenausweisungsrechte ausgeben, die für alle Formen der baulichen Nutzung verwendet werden können. Unter diesen Bedingungen steht die Gewerbeflächenausweisung in unmittelbarer Konkurrenz zu anderen Nutzungsarten, etwa der Wohnbaunutzung. Wird dagegen im Rahmen eines alternativen Konzepts eine Differenzierung nach Nutzungsarten vorgenommen, dann werden etwa spezielle Gewerbe- und Wohnbauzertifikate ausgegeben, deren Verwendung dann auf die jeweilige Nutzungsart beschränkt ist: Soll in der Bundesrepublik Deutschland der durch kommunalpolitische Entscheidungen induzierte Flächenverbrauch auf ein ökologisch vertretbares Maß begrenzt werden, dann erscheint die Einführung eines Zertifikatesystems auf der Basis interkommunal handelbarer Flächenausweisungsrechte ein durchaus geeignetes Instrument zu sein. Da von einer solchen Maßnahme auch die Ausweisung neuer Gewerbegebiete betroffen wäre, die Verfügbarkeit geeigneter Gewerbeflächen im internationalen Wettbewerb deut­scher Kommunen um Unternehmensansiedlungen aber ein wichtiger Standortfaktor darstellt, ist darauf zu achten, dass durch die Beschneidung der kommunalen Baulandausweisungsrechte die Wettbewerbschancen gegenüber dem Ausland nicht allzu sehr beeinträchtigt werden. Dies wäre insbesondere dadurch erreichbar, dass die vom Staat der Kommunalebene zur Verfügung gestellten Flächenausweisungsrechte nicht nach Flächennutzungsarten - etwa nach Gewerbe- und Wohnbauflächenzertifikaten - differenziert werden. Vielmehr sollte der Staat flächennutzungsartunabhängige Universalzertifikate ausgeben. Dann könnten die Kommunen eine Art von "Ventilmechanismus" nutzen, indem sie in gewünschtem Maße Gewerbeflächenausweisungen zu Lasten von Wohnflä­chenausweisungen vornehmen. Diese Option ist deshalb so entscheidend, da auf dem Wohnungsbausektor kein internationaler Ansiedlungswettbe­werb besteht.

Gleichwohl wird sich auch unter dieser Form des Zertifikatesystems ein gewisses Maß an beschäftigungs- und finanzpolitischen Verlusten im Inland nicht vermeiden lassen, da gewisse Firmengründungen im Inland nun unrentabel werden und ein Teil international mobiler Unternehmen ins Ausland abwandern wird. Können die negativen ökonomisch-fiskalischen Folgen durch eine geeignete technische Ausgestaltung des Zertifikateregimes aber in vertretbaren Grenzen gehalten werden, so erhöhen sich damit die Chancen für die politische Akzeptanz eines entsprechenden Systems von Flächenausweisungszertifikaten.

4.3.4	Umwelthaftungsrecht als Internalisierungsstrategie
4.3.4.1	Der Grundgedanke

Umwelthaftung ist ein Instrument, mit dem der Verursacher von Umweltschäden (der Umweltverschmutzer) zur Zahlung der Kosten für die Beseitigung der von ihm verursachten Schäden gezwungen wird. Umwelthaftung greift nur dann, wenn feststellbare Verursacher vorhanden sind, der Schaden messbar ist und ein ursächlicher Zusammenhang aufgezeigt werden kann. Sie ist jedoch kein geeignetes Instrument zur Bekämpfung diffuser Verschmutzungen aus unterschiedlichen Quellen. Von der Umwelthaftung sollten Anreize für ein umweltbewussteres Verhalten der Unternehmen ausgehen und auf diese Weise eine präventive Wirkung erzielt werden, wobei vieles vom Inhalt und der konkreten Ausgestaltung des Haftungssystems abhängig ist.

Zwei Haftungsregelungen sind zu unterscheiden:

• Verschuldungshaftung:
  Hier haftet derjenige, der schuldhaft (vorsätzlich oder fahrlässig) als Emittent von Schadstoffen einem Dritten einen Schaden zufügt. Den Nachweis muss der Geschädigte führen.
• Gefährdungshaftung (verschuldensunabhängige Haftung):
  Verschuldensunabhängige Haftung bedeutet, dass nicht das Fehlverhalten eines Akteurs festgestellt werden muss, sondern lediglich die Tatsache, dass der betreffende Schaden durch eine bestimmte Handlung (oder Unterlassung) verursacht wurde. Hier wird also der Emittent von Schäden auch dann zu Ersatzleistungen herangezogen, wenn er mit verkehrsüblicher Sorgfalt gehandelt hat, d.h. wenn er keine Schuld an einem eingetretenen Schaden trägt, weil z.B. eine emittierende Anlage in der existierenden Form genehmigt worden ist. I. d. R. wird hier eine Beweislastumkehr vorgenommen, d. h. der Schädiger muss nachweisen, dass er den Schaden nicht verursacht hat.

Müssen Unternehmen damit rechnen, für Schäden an der Umwelt und für Gesundheitsbeeinträchtigungen zur Rechenschaft gezogen zu werden, so ergibt sich daraus eine Anreiz, die Umweltverträglichkeit von Produktionsverfahren oder Produkten vorher zu überprüfen. Die Konsequenzen können im Unterlassen der risikobehafteten Tätigkeit, in risikomindernden Eigenmaßnahmen und/oder in der Risikoübertragung auf Versicherungen liegen. Die Belastung umweltgefährlicher Produktionsprozesse mit einer strengen Gefährdungshaftung verteuert diese Produkte am Markt und reduziert das Gefährdungspotential.

Arten von Umweltschäden, für die die Haftung angebracht ist:

Nicht alle Formen der Umweltschäden können durch Haftung behoben werden. Damit die Haftung greift,

· müssen ein (oder mehrere) feststellbare Akteure (Verursacher) vorhanden sein

· muss der Schaden konkret und messbar sein und

· muss ein kausaler Zusammenhang zwischen dem Schaden und dem/den feststellbaren Verursacher(n) ermittelt werden.

Demzufolge ist eine Haftung beispielsweise anwendbar, wenn die Schäden durch Industrieunfälle oder die kumulative Verschmutzung durch gefährliche Stoffe oder Abfälle verursacht werden, die aus feststellbaren Quellen in die Umwelt gelangen. Die Haftung ist jedoch kein geeignetes Instrument, um diffuse Verschmutzungen von großer räumlicher Ausdehnung in den Griff zu bekommen, bei denen sich keine Verbindung zwischen Umweltbeeinträchtigung und den Handlungen einzelner Akteure herstellen lässt. Dies gilt für die Klimaveränderungen, die durch CO₂ und andere Emissionen hervorgerufen werden, das Waldsterben infolge des sauren Regens und die verkehrsbedingte Luftverschmutzung.

Erfahrungen zeigen, dass es notwendig ist, keine Schlupflöcher für das Umgehen dieser Haftung zuzulassen, indem z. B. gefährliche Aktivitäten auf Unternehmen mit geringer Kapitalausstattung verlagert werden, die im Falle eines großen Schadens zahlungsunfähig werden. Wenn sich Unternehmen gegen das Haftungsrisiko durch eine Versicherung absichern können, dann werden sie nicht versuchen, auf eine solche Lösung auszuweichen. Damit ein Umwelthaftungssystem wirksam greift, wird daher ein funktionierendes Deckungsvorsorgesystem benötigt. Strengere Haftungsvorschriften entlasten zugleich den Staat vom Erlass immer neuer detaillierter Umweltschutzvorschriften. Die Internalisierung der Kosten der Risiken oder Schäden ergibt sich auch dann, wenn die Risikoabsicherung seitens einer Versicherung erfolgt. Hohe Risiken werden dann mit hohen, geringere Risiken mit geringeren Versicherungsbeiträgen belegt. Zudem übernimmt die Versicherung - quasi stellvertretend für den Staat - die Risikobewertung.

Probleme wirft eine Umwelthaftung insbesondere im Bereich der Schädigung der biologischen Vielfalt (Schädigung  natürlicher Lebensräume, wildlebender Tiere oder Pflanzenarten) auf. Das gravierendeste Problem liegt hier in der Bewertung der verursachten Schädigungen.

Die Europäische Kommission hat am 9. Febr. 2000 ein Weißbuch zur Umwelthaftung vorgelegt.

Die Schlussfolgerung des Weißbuchs lautet, dass die geeignetste Lösung eine Rahmenrichtlinie wäre, in der folgendes festgelegt ist:

• eine verschuldensunabhängige Haftung für Schäden infolge gefährlicher, Gemeinschaftsregelungen unterliegender Tätigkeiten (einschließlich Rechtfertigungsgründen) sowohl für Umweltschäden als auch Schäden im herkömmlichen Sinne sowie
• eine verschuldensabhängige Haftung für Schädigungen der biologischen Vielfalt infolge von ungefährlichen Aktivitäten.

4.3.4.2

Das deutsche Umwelthaftungsrecht

Am 1.1.1991 trat in der Bundesrepublik das Umwelthaftungsgesetz (UmweltHG) in Kraft.

4.4	Zusammenfassende Bewertung der Instrumente

Zusammenfassend lassen sich die alternativen umweltpolitischen Instrumente wie folgt bewerten:

1.    Ordnungsrecht:

• Ordnungsrechtliche Instrumente sind besonders zielkonform bei der akuten Gefahrenabwehr. In der Klimaschutzpolitik ist das Ordnungsrecht weniger geeignet.
• Ordnungsrechtliche Instrumente tragen zentralwirtschaftliche Aspekte in sich und stellen demzufolge "einen Fremdkörper im System der Marktwirtschaft" dar. Der Grund liegt darin, dass sie, je nach Ausgestaltung, den einzelnen Akteuren nur eingeschränkte technische Optionen zur Emissionsvermeidung lassen und die ökonomische Option, sprich eine Steuer zu zahlen oder ein Zertifikat zu erwerben, vollständig ausschließen.
• Pauschale Auflagen und freiwillige Selbstverpflichtungen setzen keine einheitlichen Preissignale und können damit keinen volkswirtschaftlich minimalen Klimaschutz garantieren. Das Ordnungsrecht ist daher kostenineffizient und dynamisch ineffizient.

2.    Ökosteuern/Zertifikate

• Die Zielkonformität von Umweltabgaben und -zertifikaten ist besonders bei der Steuerung einer Gesamtemissionsmenge gegeben. Hierfür stellen Treibhausgase ein Paradebeispiel dar.
• Umweltabgaben und -zertifikate simulieren bzw. schaffen, wie oben beschrieben, Märkte für Umweltgüter und setzen Knappheitssignale. Sie sind demzufolge als höchst systemkonform zu bezeichnen.
• Umweltabgaben und -zertifikate setzen Preissignale und sind daher theoretisch kosteneffizient. Zudem gehen von ihnen dynamische Anreizwirkungen aus. Diese bestehen bei Abgaben, sofern die Höhe der Abgabe konstant bleibt oder ansteigt, permanent.
• Bei Zertifikaten kann durch den induzierten technischen Fortschritt die Nachfrage nach Zertifikaten und damit der Zertifikatepreis sinken. Dies mindert die Innovationsanreize, verhindert aber zugleich auch "übermäßige" Innovationsinvestitionen: Es macht durchaus Sinn, wenn Innovationsanreize um so mehr zurückgenommen werden, je näher man sich dem angestrebten ökologischen Ziel nähert.

3.    Umwelhaftungsrecht

• Das Haftungsrecht ist insbesondere dann zielkonform, wenn der Staat noch keine ausreichenden Informationen über die Umweltschäden besitzt und wenn das Verursacherprinzip anwendbar ist. Beides ist in der Klimaschutzpolitik nur bedingt gegeben.

4.    Freiwillige Selbstverpflichtungen

• Die Zielkonformität freiwilliger Selbstverpflichtungen leidet unter der rechtlichen Unverbindlichkeit der Zusagen und - bei Verbandszusagen - unter dem notwendig auftretenden Trittbrettfahrerproblem.
• Die Systemkonformität freiwilliger Selbstverpflichtungen leidet darunter, dass sie in der Regel keinen Gebrauch von marktlichen Koordinationsmechanismen machen.

5	Erweiterung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung

Seit dem Erdgipfel von Rio de Janeiro 1992 ist die Forderung einer nachhaltigen Entwicklung "in aller Munde". Sie beinhaltet die Verantwortung für zukünftige Generationen und die Notwendigkeit des schonenden Umgangs mit der Natur und mündet in der Aufgabe, den Faktor Umwelt in das wirtschafts- und gesellschaftspolitische Handeln zu integrieren. Für die Erfüllung einer solchen Aufgabe muss den Entscheidungsträgern in Politik und Wirtschaft wie auch dem einzelnen Bürger eine verlässliche Informations- und Datengrundlage zur Verfügung stehen. Dieses Datenangebot liefert inzwischen das Statistische Bundesamt mit den Umweltökonomischen Gesamtrechnungen (UGR).

Das traditionelle Sozialproduktmaß ist denkbar ungeeignet, wenn es darum geht, die ökologischen Wohlfahrtseffekte in einem Land zu erfassen. Es ist für die Konjunkturanalyse recht gut geeignet. Als Wohlfahrtsindikator taugt das Sozialprodukt bzw. Inlandsprodukt dagegen nicht.

In den letzten Jahren sind vielfältige Versuche unternommen worden, die Wohlfahrtsentwicklung eines Landes besser zu erfassen. Die Forschungen weisen dabei in folgende Richtungen:

• Ermittlung eines Öko-Sozialprodukts
  Ein Ziel der Revision der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung ist es u.a. die umweltrelevanten Sachverhalte adäquat zu erfassen und zu bewerten und in die traditionelle Sozialproduktrechnung zu integrieren. Letztlich zielen diese Korrekturansätze darauf ab, ein "Netto-Wohlfahrtsprodukt" oder ein "Öko-Sozialprodukt" zu ermitteln.
• Satellitenrechnungen
  Die praktische Statistik geht zur Zeit einen anderen Weg: Sie versucht nicht, das traditionelle Sozialproduktmaß durch ein Öko-Sozialprodukt zu ersetzen, sondern verfolgt das Ziel, die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung um Aussagen über eine Veränderung der Umweltqualität zu ergänzen. Hierzu werden zur Zeit "Satellitensysteme zu den Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen", die auch die Umwelt einbeziehen, erarbeitet. Ende der 80er Jahre beschloss das Statistische Bundesamt, das Satellitensystem "Umwelt" zu einer "Umweltökonomischen Gesamtrechnung" (UGR) auszubauen. Die entsprechenden Informationen werden parallel zum traditionellen Sozial- oder Inlandsprodukt ausgewiesen.
• Soziale Indikatoren
  Die praktische Statistik greift damit einen Ansatz auf, der in der Wissenschaft als "Soziale Indikatoren" bezeichnet wird. Mit einem gesellschaftlichen Kennziffernsystem wird der Rahmen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung verlassen, und es wird versucht, auf der Basis eines umfassenden Berichtssystems die verschiedenartigsten Komponenten der Wohlfahrt eines Landes zu erfassen und einem internationalen Vergleich zugänglich zu machen. Angesichts der Bewertungsproblematik wird auf eine Aggregation zu einer "Wohlfahrtsgröße" bewusst verzichtet.

Die Umweltökonomischen Gesamtrechnungen des Statistischen Bundesamtes (UGR)

Ziel der Umweltökonomischen Gesamtrechnungen ist es, die Wechselwirkungen zwischen wirtschaftlichem Handeln und der Umwelt darzustellen. Die UGR zeigen, welche natürlichen Ressourcen durch Produktion und Konsum beansprucht, verbraucht, entwertet oder zerstört werden und wie effizient Wirtschaft und Gesellschaft mit Material, Energie und Flächen umgehen. Sie ermitteln, wie sehr die Natur als "Auffangbecken" für Rest- und Schadstoffe belastet wird und stellen Informationen über den Umweltzustand und die Kosten des Umweltschutzes zusammen. Die UGR-Ergebnisse sind in Anlehnung an diese Fragestellungen nach den Themenbereichen Material- und Energieflüsse, Nutzung von Fläche und Raum, Umweltzustand, Umweltschutzmaßnahmen sowie Vermeidungskosten (zu denen bisher noch keine Ergebnisse gezeigt werden) geordnet.

Hier wird der modulare Aufbau als wichtiges Kennzeichen des UGR-Konzeptes deutlich. Die UGR-Themengebiete sind in sich geschlossen, aber gleichzeitig soweit miteinander statistisch verbunden, dass sich zusammengenommen wiederum ein Gesamtbild ergibt. Je nach Problemstellung wird dabei mit unterschiedlichen methodischen Ansätzen, so etwa mit Gesamtrechnungsmethoden, Indikatorenbildung oder geographischen Informationssystemen gearbeitet; physische und monetäre Größen stehen als gleichwertige Resultate nebeneinander. Soweit sinnvoll werden zudem die umweltbezogenen Informationen immer so zusammengestellt, dass sie mit den wirtschaftsbezogenen Daten der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen oder anderer Statistiken verknüpft werden können.

Die "Umweltökonomische Gesamtrechnungen 1999" befasst sich mit drei Schwerpunktthemen:

• die Produktivität der Naturnutzung,
• den Verbrauch von Energie und
• den Materialverbrauch.

zu 1.  
Der Faktor "Natur" wurde in Deutschland im Verlauf der neunziger Jahre zunehmend produktiver genutzt. 1997 war z.B. die Produktivität der Nutzung von Rohstoffen um 9 % und die von Energie um 7½ % höher als 1991. Deutlich stärker war die Produktivitätssteigerung bei der Nutzung der Natur als "Auffangbecken" für Luftschadstoffe: Der Produktivitätsanstieg belief sich bei den Treibhausgasen auf 20 % und bei den Versauerungsgasen auf 127 %. Die technische Modernisierung der Industrie in den neuen Ländern nach der Vereinigung Deutschlands, die Stillegung oder Modernisierung veralteter Kraftwerke, der Umstieg auf emissionsärmere Energieträger sowie die Maßnahmen zur Rauchgasentschwefelung haben dazu wesentlich beigetragen.

Die Arbeitsproduktivität ist in Deutschland zwischen 1991 und 1997 um fast 15 % gestiegen. Die Produktivität bei der Nutzung der Natur als Auffangbecken für Luftschadstoffe hat stärker zugenommen als beim Einsatz von Arbeit, während die Produktivität bei der Verwendung von Rohstoffen und Energie hinter dem Anstieg der Arbeitsproduktivität zurückblieb.

Die Produktivität der Naturnutzung wird als Verhältnis zwischen der wirtschaftlichen Leistung (Bruttoinlandsprodukt in konstanten Preisen) und dem Einsatz von Natur (Nutzung als Ressourcenquelle und als "Auffangbecken" für Rest- und Schadstoffe) gemessen.

zu 2.  
Der direkte Verbrauch von Energie ist seit Beginn der 90er Jahre nahezu unverändert. Im Jahr 1995 wurden in Deutschland insgesamt 14 269 Petajoule Primärenergie (z. B. Kohle, Erdöl, Gas, Kernenergie und erneuerbare Energien aus Sonnen-, Wind- und Wasserkraft) verbraucht, und zwar 71 % in der Produktion von Waren und Dienstleistungen und 29 % beim Konsum der privaten Haushalte. In Gewichtseinheiten Steinkohle ausgedrückt ergibt der gesamte direkte Energieverbrauch im Jahr 1995 eine Menge von 487 Mill. Tonnen. Dies entspricht rechnerisch einem jährlichen Verbrauch von 60 Doppelzentnern Steinkohle je Einwohner. Weitere 3 677 Petajoule Energie wurden im Ausland aufgewendet, um dort die von Deutschland eingeführten Güter herzustellen. Der gesamte Energieverbrauch, einschließlich der indirekt in den Importgütern enthaltenen Energie, erreichte somit 17 946 Petajoule. Rechnet man diesen Energieverbrauch im Jahre 1995 voll der letzten Verwendung des Bruttoinlandsprodukts zu, dann wurden 57 % vom Konsum der privaten Haushalte ausgelöst, 24 % wurden für die Produktion von Exportgütern verwendet, 8 % für den Staatsverbrauch (das sind Leistungen von Bund, Ländern und Gemeinden sowie der Sozialversicherung, die der Allgemeinheit ohne spezielles Entgelt zur Verfügung gestellt werden) und 11 % für die Produktion von Investitionsgütern, wie Gebäuden und Maschinen.

Der gesamte Energieverbrauch, der direkt und indirekt durch den Konsum der privaten Haushalte verursacht ist, erreichte 1995 10 145 Petajoule. Hiervon wurden 4 141 Petajoule von den Haushalten selbst verbraucht, und zwar ganz überwiegend für die Gebäudeheizung und Elektrizität sowie für den Individualverkehr (direkter Energieverbrauch der privaten Haushalte). Zusätzlich wurden bei der Herstellung der von den privaten Haushalten verbrauchten Güter 6 005 Petajoule eingesetzt (indirekter Energieverbrauch der privaten Haushalte).

zu 3.  
Im Jahr 1997 wurden von der deutschen Wirtschaft insgesamt 4,3 Mrd. Tonnen feste und gasförmige Materialien, ohne den Wasserverbrauch, für die Herstellung und den Verbrauch von Gütern aus der Natur entnommen oder aus dem Ausland importiert. Je Einwohner entspricht dies einer Menge von 52 Tonnen Material. Der gesamte Materialverbrauch aus der Natur verminderte sich zwischen 1991 und 1997 um 17 %. Die geringere Materialentnahme ist im wesentlichen das Ergebnis einer deutlichen Reduzierung der Abraummenge aus dem Braunkohlenbergbau als Folge eines entsprechenden Rückgangs der Braunkohleförderung in den neuen Ländern.

Der Materialeinsatz ohne Berücksichtigung von Abraum und anderen nicht verwerteten Stoffen, also die Menge der verwerteten Rohstoffe und der importierten Materialien zusammen, war 1997 annähernd genauso hoch wie 1991. Während die Entnahme verwerteter Rohstoffe im Inland mit einer Menge von gut 1,2 Mrd. Tonnen um 52 Mill. Tonnen (- 4,0 %) niedriger lag als im Jahr 1991, überstieg die Einfuhr von Materialien mit 482 Mill. Tonnen den Wert von 1991 um 49 Mill. Tonnen (+ 11,3 %). Die Substitution der inländischen Rohstoffentnahme durch Importe zwischen 1991 und 1997 betraf in erster Linie die Energierohstoffe. Insbesondere wurde inländische Stein- und Braunkohle durch importierte Energieträger ersetzt. Belastungen der Umwelt durch den Abbau und die Umwandlung von Energieträgern und anderen Rohstoffen (z. B. die Beeinträchtigung von Landschaften, Ökosystemen, Böden, Gewässern und der Luft) wurden dadurch im Inland reduziert. Dem stehen aber Mehrbelastungen im Ausland gegenüber.

Erste Ergebnisse der UGR: Natur in den 90er Jahren produktiver genutzt - Konsum der privaten Haushalte verursacht 57 % des Energieverbrauchs. Zum Bericht des Statistischen Bundesamtes   KLICK hier

6	Umweltschutz und Standortqualität

In der Debatte um den Wirtschaftsstandort Deutschland nimmt neben der Höhe der Löhne und der Steuerbelastung auch die Intensität der Umweltschutzauflagen einen wachsenden Stellenwert ein.

• Einerseits wird darauf verwiesen, dass hohe deutsche Umweltstandards die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie beeinträchtigen und als Investitionshemmnis wirken. Insbesondere die Kompliziertheit der Umweltschutzvorschriften und die Länge der Genehmigungsverfahren wirke abschreckend auf die Investoren.
• Andererseits wird argumentiert, dass die anspruchsvolle deutsche Umweltschutzpolitik maßgeblich dafür verantwortlich sei, dass die deutsche Wirtschaft eine sehr gute Position auf dem Markt für Umweltschutzgüter erreicht habe. Eine Vorreiterrolle in der Umweltschutzpolitik löse daher Investitionsimpulse aus, die auch zu Vorsprüngen beim internationalen Wettbewerb führten.
• Darüber hinaus wird argumentiert, dass eine geringe Umweltbelastung in einem Land, ein zunehmend wichtigerer positiver ("weicher") Standortfaktor sei.

Es ist nicht ausgeschlossen, dass in einem "globalen Weltmarkt" ohne Schranken, auch hohe Umweltauflagen Anlass für Standortverlagerungen in das Ausland sein können. Wettbewerbs- und Standortnachteile sind aber vor allem auch Folge einer ökonomisch ineffizienten Umweltpolitik.

Solange sich die Umweltschutzpolitik den Luxus leistet, Schadstoffe nicht dort zu verringern, wo dies am kostengünstigsten erfolgen kann, ist mit stärkeren negativen Standorteffekten zu rechnen als bei einer intelligenten Umweltschutzpolitik, die sich marktsteuernder Instrumente bedient.

Statt integriertem Umweltschutz mit marktwirtschaftlichen Instrumenten herrscht in Deutschland immer noch der additive oder nachsorgende Umweltschutz vor, der sich in erster Linie auf das teure Instrument des Ordnungsrechts stützt. Die schnelle Abfolge neuer Auflagen verhindert die systematische Suche der Unternehmen nach ökonomisch effizienten (integrierten) Lösungen.

Auch die Beschäftigungseffekte einer marktsteuernden Umweltschutzpolitik sind höher einzuschätzen, als die Beschäftigungseffekte einer Umweltschutzpolitik, die am Ende des Produktionsprozesses ansetzt (end-of-pipe-Strategie). Denn integrierter Umweltschutz ist in der Regel wirtschaftlicher, als nachsorgender Umweltschutz.

7

Literatur

Hansmeyer, K.-H. und Schneider, H.K.: Umweltpolitik - Ihre Fortentwicklung unter marktsteuernden Aspekten, Göttingen 1990

Meadows, D. u.a.: Die Grenzen des Wachstums. Der Bericht des Club of Rome zur Lage der Menschheit, Stuttgart 1972 und Meadows, D. u.a.: Die neuen Grenzen des Wachstums, Die Lage der Menschheit: Bedrohung und Zukunftschance, Stuttgart 1992

Mussel, G. und Jürgen Pätzold: Grundfragen der Wirtschaftspolitik, 4. erweiterte und aktualisierte Auflage, Vahlen Verlag, München 2001 ( kann hier über Internet bestellt werden)

Pätzold, J. und G. Mussel: Umweltpolitik, Berlin, Sternenfels 1996 (kann hier über Internet bestellt werden)

Rat von Sachverständigen für Umweltfragen: Umweltgutachten 2000. Schritte ins nächste Jahrtausend (Klick hier)

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Jahresgutachten 1998/99 (sechstes Kapitel)

Statistisches Bundesamt: Datenreport zur Umweltpolitik, Wiesbaden 1999 (klick hier)

Weimann, J.: Umweltökonomik. Eine theorieorientierte Einführung, 2. Aufl., Heidelberg u.a. 1992 (kann hier über Internet bestellt werden)

Wicke, L.: Umweltökonomie. Eine praxisorientierte Einführung, 4. Aufl., München 1993 (kann hier über Internet bestellt werden)