Die Entwicklung der Wirtschaftswissenschaft ist durch einen ständigen Paradigmawechsel gekennzeichnet. Entsprechend ändern sich auch die jeweils vorherrschenden wirtschaftspolitischen Strategien. Auslöser für die Wahl eines anderen wirtschaftspolitischen Paradigmas sind tatsächliche oder vermeintliche negative Erfahrungen mit dem bisher vorherrschenden wirtschaftspolitischen Konzept; sie sind Anlaß für die Suche nach einer "besseren" wirtschaftspolitischen Strategie. In der Phase des Paradigmawechsels konkurrieren die unterschiedlichen Theorieansätze und wirtschaftspolitischen Vorstellungen miteinander, bis sich schließlich eine neue - oder aber auch wieder die alte - Sichtweise durchsetzt, weil sie "geeigneter" erscheint, die aktuellen wirtschaftspolitischen Probleme zu lösen

.Es lassen sich im wesentlichen zwei wirtschaftspolitische Konzeptionen unterschieden:

• das neoklassische Paradigma ("liberales" oder "angebotsorientiertes Konzept" ) und
• das postkeynesianische Paradigma ("interventionistisches" oder "nachfrageorientiertes Konzept") .

Spätestens seit der Weltwirtschaftskrise 1929/32 wurde das klassisch-liberale Paradigma einer ausschließlich auf die Marktkräfte bauenden Wirtschaftspolitik nachhaltig erschüttert. Die "Allgemeine Theorie der Beschäftigung, des Geldes und des Zinses" von John Maynard Keynes (1936) leitete einen Paradigmawechsel in der Wirtschaftspolitik ein. Namhafte Ökonomen, insbesondere J. R. Hicks und A. H. Hansen, unternahmen in den vierziger Jahren den Versuch, die Theorie von Keynes in eine verständliche Form zu übertragen. Diese Interpretation des Werkes von Keynes ist heute noch weit verbreitet. Sie wird als "postkeynesianische Theorie" bezeichnet.

Im Unterschied zur klassischen Theorie, die weitgehend auf die "unsichtbare Hand" des Marktmechanismus setzt, liefert der Postkeynesianismus der Politik praktische Konzepte zur Bewältigung wirtschaftlicher Krisen - insbesondere zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit. Während die Klassik noch darauf vertraute, daß der Marktmechanismus das System automatisch im Gleichgewicht halte, geht der Postkeynesianismus von unvollkommenen Güter- und Faktormärkten und einer daraus resultierenden Instabilität des marktwirtschaftlichen Systems aus. Unvollkommenheiten herrschen insbesondere auf dem Arbeitsmarkt vor, und zwar deshalb, weil die Löhne nach unten in der Realität kaum flexibel sind. Auch das Verhalten der Investoren trägt "Unruhe" in den Wirtschaftsprozeß hinein, da ihre Investitionsaktivitäten durch subjektive Erwartungen geprägt sind. Keynes hat gezeigt, daß die Wirtschaft in einem "Gleichgewicht bei Unterbeschäftigung" verharren kann, aus dem sie sich ohne staatliche Hilfe kaum wieder von selbst befreien kann. Den Instabilitäten des Marktsystems ist daher mit einer aktiven intervenierenden Wirtschaftspolitik zu begegnen.

Vorrangiges Ziel der Wirtschaftspolitik ist die Aufrechterhaltung der Vollbeschäftigung. Die Sicherung der Preisniveaustabilität muß demgegenüber zurücktreten. Im Zweifel herrscht zwischen diesen beiden Zielen ein negativer "trade off", d. h. ein Zielkonflikt, wie er von der Phillips-Kurve beschrieben wird. Eine inflatorische Wirtschaftspolitik, die die gesamtwirtschaftliche Nachfrage ankurbelt ist damit geeignet die Vollbeschäftigung wiederzuerlangen - sei es auch um den Preis einer steigenden Inflation.

Der Klassiker J. B. Say hatte noch die Auffassung vertreten, daß sich "jedes Angebot seine Nachfrage schafft". Er hatte damit letztlich die angebotsorientierte Wirtschaftspolitik begründet. Demgegenüber sind Postkeynesianer Nachfragetheoretiker: Die gesamtwirtschaftliche Nachfrage entscheidet über die Höhe der Produktion und des Volkseinkommens und damit auch über die Höhe der Beschäftigung. Da sich die Nachfrage zyklisch entwickelt, und damit in der Rezession konjunkturelle Arbeitslosigkeit auftritt, komme dem Staat die Aufgabe zu, die Nachfragekomponenten durch eine antizyklische Wirtschaftspolitik zu stabilisieren.

Besondere Verantwortung übernimmt dabei die Fiskalpolitik ("fiscal policy"): Die öffentlichen Haushalte sollen aktiv in den Dienst der Konjunkturpolitik gestellt werden. In der Rezession soll z. B. ein sog. deficit spending (defizitfinanzierte Staatsausgaben) betrieben bzw. die Steuern mit dem Ziel gesenkt werden, die verfügbaren Einkommen der Privaten zu erhöhen und damit die Nachfrage anzukurbeln. Mit der staatlichen Nachfragepolitik gehen zudem nach keynesianischer Überzeugung hohe Multiplikatoreffekte einher, mit der Folge, daß bereits von einem vergleichsweise gering dosierten Konjunkturprogramm merkliche Nachfrageeffekte ausgehen.

Die Geldpolitik hat die Fiskalpolitik zu unterstützen. Gefordert werden Zinssenkungen in der Rezession. Sie erleichtern sowohl die Finanzierung der privaten Investitionen als auch die Finanzierung des Budgetdefizite zur Ankurbelung der Konjunktur. Im Boom soll umgekehrt eine Politik des teuren Geldes betrieben werden, um die Investitionstätigkeit der privaten zu bremsen. Da die Investitionstätigkeit kaum zinselastisch ist, gehen von einer antizyklischen Zinspolitik allerdings nur geringe Effekte aus. Im Zweifel ist mit langen Wirkungsverzögerungen zu rechnen. Das gilt insbesondere für eine Geldpolitik, die versucht die Wirtschaft aus einer Unterbeschäftigungssituation herauszuführen.

Die zentralen Thesen des postkeynesianischen Stabilisierungskonzepts lassen sich wie folgt zusammenfassend dargestellt:

Insgesamt ist das postkeynesianische Konzept tendenziell "interventionistisch". Dem Staat wird - ganz im Gegensatz zur neoklassischen Konzeption - eine aktive beschäftigungspolitische Verantwortung zugewiesen. Das Beschäftigungsrisiko wird quasi "sozialisiert". Der Interventionismus soll allerdings marktwirtschaftskonform sein, und zwar dadurch, daß nicht das einzelwirtschaftliche Verhalten, sondern nur die makroökonomischen Nachfrageaggregate beeinflußt werden (sog. "Globalsteuerungs-Interventionismus"). Die Fähigkeit der Politik, die richtigen Maßnahmen zur rechten Zeit und in der richtigen Dosierung zu ergreifen, wird sehr hoch eingeschätzt. So gesehen sind Postkeynesianer "Politikoptimisten".

Die interventionistische Schlagseite des Postkeynesianismus zeigt sich auch an den Empfehlungen zur Einkommenspolitik: Im Zuge der postkeynesianischen Wirtschaftspolitik wird die Verantwortung für die Vollbeschäftigung weg von den Tarifparteien und hin zum Staat übertragen. Da die Lohnpolitik aus ihrer beschäftigungspolitischen Verantwortung weitgehend entlassen ist, besteht die Gefahr, daß die Verteilungsauseinandersetzungen "aus dem Ruder laufen". Dies wurde bereits früh von postkeynesianischen Theoretikern (z. B. J. Tobin) erkannt; sie plädieren daher für die Flankensicherung der postkeynesianischen Konjunkturpolitik durch eine staatliche "Einkommenspolitik". In Deutschland erfolgte diese einkommenspolitische Flankierung mit dem - wenig wirksamen - Instrument der "Konzertierten Aktion". In anderen Ländern wurde zu mehr oder weniger direkten Eingriffen in die Tarifautonomie gegriffen (z. B. im Austro-Keynesianismus).

Seine praktische Umsetzung fand das postkeynesianische Konzept in Deutschland vor allem Mitte der 60er Jahre. Eingeleitet wurde der Paradigmawechsel von der eher liberalen, marktwirtschaftlichen Wirtschaftspolitik von Ludwig Erhard zur "aufgeklärten" Wirtschaftspolitik des damaligen Wirtschaftsministers Karl Schiller durch die Rezession von 1966/67. Der Anstieg der Arbeitslosenquote auf das für damalige Verhältnisse extrem hohe Niveau von 2,1 % führte nicht nur zu einem Wechsel der Regierung, sondern auch zu einem Konzeptionswechsel der Wirtschaftspolitik. Mit zwei Konjunkturprogrammen gelang es Wirtschaftsminister Karl Schiller die Rezession rasch zu bekämpfen und die Wirtschaft in den Aufschwung zu führen. 1970 waren nahezu in allen Branchen die Kapazitäten wieder voll ausgelastet und die Arbeitslosenquote sank wieder auf nur noch 0,7 % (1967). Die Rechtsgrundlage für diese Maßnahmen war zuvor mit dem 1967 in Kraft getretenen Stabilitäts- und Wachstumsgesetz geschaffen worden. Es versetzte den Staat in die Lage, in der Rezession oder im Boom rasch Maßnahmen zu ergreifen, ohne erst langwierige Gesetzgebungsverfahren in Gang zu setzen.

Die Erfolge bei der Bekämpfung der konjunkturellen Arbeitslosigkeit waren es, die dem postkeynesianischen Konzept allgemeine Anerkennung verschafften. Weniger erfolgreich war die postkeynesianisch geprägte Wirtschaftspolitik allerdings bei der Bekämpfung der Inflation, die sich zu Beginn der 70er Jahre infolge der hohen Kapazitätsauslastung, der geringen Arbeitslosigkeit und der zunehmenden Verteilungsauseinandersetzungen zwischen den Tarifparteien einstellte. Es zeigte sich, daß es in der Rezession politisch relativ leicht viel, zusätzliche Kredite aufzunehmen, um damit ein Konjunkturprogramm zu finanzieren, während es im Boom umgekehrt kaum gelungen ist Kürzungen der Staatsausgaben und/oder Steuererhöhungen gegen die politischen Widerstände durchzusetzen, um die überbordende Nachfrage der Privaten zu drosseln. Auch die konzeptkonforme einkommenspolitische Absicherung der postkeynesianischen Konjunkturpolitik durch das Instrument der "Konzertierten Aktion" erwies sich als wenig erfolgreich.

Wie erwähnt hat das postkeynesianische Paradigma die Wirtschaftspolitik in Deutschland vor allem in den 60er und 70er Jahren geprägt. Angesichts zunehmender Fehlentwicklungen sah sich die postkeynesianische Wirtschaftspolitik seit Mitte der 70er Jahre steigender Kritik ausgesetzt. Diese Fehlentwicklungen bestanden vor allem

• im Stagflationsphänomen (zunehmende Inflation bei gleichzeitig zunehmender Arbeitslosigkeit),
• in zunehmenden strukturellen Budgetdefiziten,
• zunehmende Strukturprobleme (mit struktureller Arbeitslosigkeit),
• zunehmende Inflation, infolge zunehmender Verteilungskämpfe und
• in einer zunehmenden Erlahmung der Investitionstätigkeit der privaten Unternehmen und damit Wachstumskräfte der Wirtschaft.
  

Die postkeynesianische Wirtschaftspolitik war offensichtlich nicht mehr in der Lage, die aktuellen wirtschaftspolitischen Probleme zu lösen. Besonders kritisch setzen sich die Neoklassiker, Monetaristen oder Angebotstheoretiker mit der postkeynesianischen Wirtschaftspolitik auseinander. Prominentester Kritiker des Konzepts ist bis auf den heutigen Tag der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Die Kritik gipfelte in der These, daß die zunehmenden Fehlentwicklungen in den 70er und zu Anfang der 80er Jahre letztlich Folge der postkeynesianischen Wirtschaftspolitik der 60er Jahre waren. Im folgenden sollen mögliche "Schwachstellen" des postkeynesianisch-interventionistischen Paradigmas genauer beleuchtet werden.

Antizyklische Maßnahmen sind im Zweifel mit langen Wirkungsverzögerungen verbunden. Besonders lang und unberechenbar sind die Wirkungsverzögerungen einer expansiven Geldpolitik ("long lag-Hypothese"). Wird versucht, durch Erhöhung der Bankenliquidität das Zinsniveau zu senken, um die Investitionstätigkeit zu beleben, so zeigt die Erfahrung, daß die positiven Investitionsimpulse erst nach langer zeitlicher Verzögerung auftreten. Dies gilt im Zweifel auch für finanzpolitische Maßnahmen, da der politische Entscheidungsprozeß Zeit in Anspruch nimmt und beschlossenen Ausgabenprogramme vielfach nur mit Verzögerung administrativ umgesetzt werden können.

Folge der time-lags ist, im Zweifel eine Verstärkung der Konjunkturzyklen, statt sie zu dämpfen. Die antizyklische Konjunkturpolitik wirkt daher häufig destabilisierend.

Das Beschäftigungsziel genießt bei Keynesianern eine hohe Priorität. Postkeynesianische Konjunkturpolitik ist daher in erster Linie Vollbeschäftigungspolitik. Die Bekämpfung der Inflation tritt demgegenüber zurück. Im Zweifel wurden die Instrumente expansiv eingesetzt. Die Folge ist, daß die durchaus in der Rezession erwünschten staatlichen Budgetdefizite im Boom nicht wieder (rechtzeitig) abgebaut werden. Werden in der folgenden Rezession erneut Budegetdefizite im Zuge eines Konjunkturprogramms gebildet, die wiederum im darauffolgenden Boom nicht vollständig getilgt werden, so entstehen aus vergleichsweise unproblematischen vorübergehenden konjunkturellen Budgetdefiziten strukturelle Defizite.

Strukturelle Budgetdefizite sind jedoch finanz-, wachstums- und beschäftigungspolitisch problematisch. Zu verweisen ist insbesondere auf negative Crowding--out-Effekte (Verdrängungseffekte). Zu verweisen ist insbesondere auf

• zinsbedingtes crowding-out der Staatsverschuldung,
  mit der Folge, daß infolge der Erhöhung des Zinsniveaus die für das Wachstum der Wirtschaft erforderliche private Investitionstätigkeit zurückgedrängt wird,
• inflatorisches crowding-out der Staatsverschuldung, mit negativen Wachstums- und Beschäftigungseffekten als Folge einer zunehmenden Inflation,
• wechselkursbedingtes crowding-out der Staatsverschuldung, weil infolge des hohen inländischen Zinsniveaus Kapital in das Inland importiert wird; diese Kapitalimporte führen zur Aufwertung der DM und damit zur Zurückdrängung der Exporte (bzw. Förderung der Importe). Der Staat drängt also die Exportwirtschaft über seine Verschuldungspolitik zurück.

Zudem wird infolge der zunehmenden Staatsverschuldung der finanzpolitische Spielraum immer kleiner. Auf Dauer ist daher mit einem Anstieg der Abgabenlast zu rechnen, mit ebenfalls wachstums- und beschäftigungspolitisch problematischen Auswirkungen.

Postkeynesianische Konjunkturpolitik ist in erster Linie "Vollbeschäftigungspolitik". Der Staat gibt quasi ein "Vollbeschäftigungsversprechen" ab. Theoretische Überlegungen (J. Tobin) und praktische Erfahrungen zeigen, daß im Zuge der staatlichen Vollbeschäftigungsgarantie die Verteilungsauseinandersetzungen aggressiver ausgetragen werden. Die Folge ist ein Anstieg der Lohnstückkosten, und - solange der Staat seine expansive konjunkturpolitische Grundlinie nicht verläßt - ein Anstieg der Inflationsrate, mit auf Dauer negativen Allokations-, Wachstums- und Beschäftigungseffekten. Zudem verschlechtert sich infolge der gestiegenen Lohnstückkosten die internationale Wettbewerbsfähigkeit, mit ihrerseits negativen Wachstums- und Beschäftigungswirkungen.

Die Notwendigkeit einer einkommenspolitischen Flankierung der postkeynesianischen Konjunkturpolitik wurde schon früh erkannt. In der Bundesrepublik Deutschland ist es jedoch kaum gelungen diese einkommenspolitische Flanke mit dem Instrument der "Konzertierten Aktion" (§ 3 StWG) abzusichern. Direkte Eingriffe in die Lohn- und Preisbildung, zu denen z. T. in anderen Ländern gegriffen wurde (z. B. im "Austro-Keynesianismus") - sind ohnehin ordnungspolitisch bedenklich.

Das postkeynesianische Konzept der Wirtschaftspolitik ist tendenziell "interventionistisch". Es weist dem Staat ein aktive Rolle bei der Vermeidung von Fehlentwicklungen zu. Die postkeynesianischen Interventionen des Staates gelten zwar als "marktwirtschaftskonform", da ja "nur" auf indirekte Weise gesamtwirtschaftliche Makrogrößen gesteuert würden (sog. "Globalsteuerung"), während direkte Eingriffe in den Wirtschaftsprozeß nicht erfolgen. Gleichwohl zeigt die Erfahrung, daß zumindest bei einem zunehmendem Versagen der Globalsteuerung im Zweifel zu direkten Interventionen Zuflucht genommen wird, um die wirtschaftspolitischen Probleme zu lösen. In der Bundesrepublik Deutschland wurde daher versucht, die Instrumente einer "aktiven Strukturpolitik" zu verbessern und eine "direkte Investitionslenkung" erwogen. Bereits 1926 - also vor Keynes - hat L. v. Mises auf das Dilemma einer interventionistischen Wirtschaftspolitik und die Gefahr zunehmender "Interventionsspiralen" hingewiesen. Der postkeynesianische Interventionismus beinhaltet damit die latente Gefahr der Erosion der marktwirtschaftlichen Ordnung.

Folge der postkeynesianischen Wirtschaftspolitik war auch eine zunehmende "strukturelle Verhärtung" (Sklerose). Der Vollzug des Strukturwandels wurde verlangsamt. Keynesianische Wirtschaftspolitik bedeutet ja, daß der Staat versucht, Krisen jederzeit entgegenzusteuern. Krisen gelten im postkeynesianischen Weltbild als negative Erscheinungen, die es zu vermeiden gilt. Der Charakter von Krisen ist allerdings ambivalent. Für die unmittelbar Betroffenen sind Krisen schmerzhafte Entwicklungen; sie führen zu Insolvenzen und/oder Arbeitslosigkeit.

Versteht man gesellschaftliche Entwicklungen jedoch als einen Prozeß der permanenten Umstrukturierung, weg von alten Produkten und Verfahren, hin zu neuen Märkten und Technologien, so wird klar, daß Krisen durchaus notwendig sein können, um die Umstrukturierung der Volkswirtschaft zu vollziehen. Krisen können also durchaus auch positiv als "Reinigungskrisen" interpretiert werden.

Postkeynesianische Wirtschaftspolitik ist "Nachfragestützungspolitik". Gesichert wird damit allerdings immer nur die hohe Auslastung der bereits bestehenden Kapazitäten, nicht aber das Entstehen neuer Märkte und neuer Technologien. Der Versuch, permanente Vollauslastung zu sichern, kommt dem Versuch gleich, strukturschwache Unternehmen oder ganze Branchen immer wieder mittels staatlicher Stützungsmaßnahmen am Leben zu erhalten. Der Sachverständigenrat hat die postkeynesianische Wirtschaftspolitik daher auch als eine "Politik der Geschenke" kritisiert.

Zur Marktwirtschaft gehört eben auch, daß Unternehmen, die nicht mehr wettbewerbsfähig sind, vom Markt verschwinden und damit Platz machen für Unternehmen, die innovativ sind und kostengünstig produzieren. Insbesondere Mancur Olson weist am Beispiel der "englischen Krankheit" nach, daß auch die postkeynesianische Wirtschaftspolitik zum "Niedergang von Nationen" (so der Titel seines Buches) beitragen kann. Der sich selbstverstärkende Prozeß der gesellschaftlichen Verkrustung wird von ihm als "Sklerose" bezeichnet. Speziell Angebotstheoretiker haben die Wachstumsschwäche der 70er Jahre in Westeuropa auf eine "Eurosklerose" zurückgeführt (Herbert Giersch).

Die inflatorische Schlagseite der postkeynesianischen Konjunkturpolitik, die Überforderung der Wirtschaft im Zeichen der Finanzpolitik und die strukturkonservierenden Effekte, führten zuerst zur Beschleunigung der Inflation und schließlich zur Investitions-, Wachstums- und Beschäftigungskrise. Der Weg in die "Stagflation" (Stagnation plus Inflation) der 70er Jahre hat sicherlich viele Ursachen. Eine dieser Ursachen ist nach Überzeugung der Neoklassiker die Wirtschaftspolitik im Zeichen des Keynesianismus. Die Ölkrisen der 70er Jahre (1. Ölkrise 1973 und 2. Ölkrise 1979) haben den Stagflationsprozeß noch beschleunigt. Zudem geht der Anstieg der Arbeitslosigkeit seit der zweiten Hälfte der 70er Jahre nicht nur auf die Wachstums- und Investitionsschwäche der deutschen Wirtschaft zurück, sondern hat auch demographische Ursachen ("demographische Arbeitslosigkeit"). Zweifellos wäre aber die Eingliederung der geburtenstarken Jahrgänge in den Arbeitsmarkt leichter gelungen, wenn die Wachstumsdynamik der deutschen Wirtschaft ausgeprägter gewesen wäre. Daß eine dynamisch wachsende Wirtschaft in erheblichem Ausmaß neue Arbeitsplätze schaffen kann, hat vor allem die Entwicklung in den 80er Jahren nachdrücklich unter Beweis gestellt. In der Zeit von 1983 bis 1991 stieg die Erwerbstätigkeit immerhin um nahezu 3 Mio. Personen. Die Investitions- und Wachstumsschwäche zu überwinden ist das zentrale Anliegen der "angebotsorientierten Wirtschaftspolitik".

Die postkeynesianische Wirtschaftspolitik wurde besonders heftig von den sog. Monetaristen kritisiert. Bekannteste Vertreter der Monetaristen ist der amerikanische Ökonom Milton Friedman. Friedman hat anfänglich seine wirtschaftspolitischen Empfehlungen auf den Politikbereich der Geldpolitik (daher der Name "Monetarismus") konzentriert. In seinen späteren Veröffentlichungen hat er ein umfassendes Konzept einer neoklassisch-liberalen Wirtschaftspolitik vorgestellt, das von der Geld-, über die Finanz- und Außenwirtschaftspolitik bis hin zur Bildungs- und Sozialpolitik reicht.

Auch der deutsche Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hat sich bereits früh kritisch mit der postkeynesianischen Wirtschaftspolitik auseinander gesetzt. Im Jahresgutachten 19775 stellt der Rat dann seine neue "stabilisierungspolitische Konzeption" vor, die in den Folgegutachten weiter konkretisiert wird. Ziel ist die "Verbesserung der Rahmenbedingungen" für eine aus eigener Dynamik wachsende Wirtschaft. Zentrale Elemente der sog. "angebotspolitischen Konzeption" des Sachverständigenrates sind:

• Verstetigung der Wirtschaftspolitik und
• Stärkung der Wachstumskräfte durch Stärkung der Marktkräfte und der Leistungsanreize.

Mit der Bezeichnung "angebotsorientierte Wirtschaftspolitik" soll einerseits die Angebotsseite herausgestellt werden. Zugleich grenzt der Rat damit sein Konzept gegenüber der Nachfragepolitik postkeynesianischer Prägung ab.

In Deutschland hat die praktische Wirtschaftspolitik den Konzeptionswechsel auf Raten vollzogen. Die eigentliche "Wende" in der Wirtschaftspolitik hat die Deutsche Bundesbank im Jahr 1974 mit ihrer "Neuen Geldpolitik" eingeleitet. Diese Phase kann als "Phase des monetaristischen Übergangs zur Angebotspolitik" bezeichnet werden. Die von der Bundesregierung geprägte Wirtschafts- und Finanzpolitik war zu dieser Zeit noch relativ stark vom Postkeynesianismus geprägt. Mit der Übernahme der Regierungsverantwortung durch Bundeskanzler Helmut Kohl im Jahr 1982 erfolgte dann auch in der übrigen Wirtschaftspolitik der Paradigmawechsel zum neoklassisch-angebotsorientierten Paradigma der Wirtschaftspolitik. Bis zur deutschen Vereinigung im Jahr 1990 wurde der angebotsorientierte Kurs relativ konsequent durchgehalten.

Etwa zur gleichen Zeit erfolgte auch im Ausland - vornehmlich in den USA und in Großbritannien - ein Paradigmawechsel zur "supply-side-economics" (USA: "Reaganomics" und Großbritannien: "Thacherismus").

Das neoklassische Konzept ist im Gegensatz zur postkeynesianischen Konzeption mittelfristig bis langfristig orientiert. Aufgabe der Wirtschaftspolitik ist es die Rahmenbedingungen für die Wirtschaftstätigkeit der Privaten investitions- und wachstumsfreundlich zu gestalten. Angebotspolitik ist daher in erster Linie Wachstumsförderungspolitik. Hemmnisse, die die Leistungsbereitschaft der Individuen einschränken ("disincentives") sind zu beseitigen. Gefordert wird eine Stärkung der Leistungsanreize ("incentives") und die Intensivierung des Wettbewerbs. Die Botschaft lautet: "Mehr Markt und weniger Staat".

Das stabilisierungspolitische Konzept des Sachverständigenrates basiert im übrigen auf folgenden zentralen theoretischen Grundlagen:

Die in der Übersicht genannten Basishypothesen werden nachstehend differenzierter erläutert:

Der Sachverständigenrat tritt für eine Neuverteilung der wirtschaftspolitischen Rollen ein. Kernelemente dieses sog. Reassignment sind:

• jedem Träger ist ein Ziel zuzuordnen (eindeutige Verantwortungszuweisung),
• Das wirtschaftspolitische Handeln ist zu verstetigen (Potentialorientierung).

Ziel ist eine eindeutige Verantwortungszuweisung an die Träger der Wirtschaftspolitik. Im Zweifel ist nämlich zu beobachten, daß bei Zielverletzungen die politisch Verantwortlichen jeweils anderen Trägern (einschließlich den Tarifparteien) "die Schuld" an Fehlentwicklungen zugewiesen haben.

Aus neoklassischer Sicht ist zudem problematisch, daß im Stabilitäts- und Wachstumsgesetz dem Staat die Verantwortung für die Sicherung eines "hohen Beschäftigungsstandes" zugewiesen wird. Damit würden die Tarifparteien unzulässiger Weise von ihrer beschäftigungspolitischen Verantwortung entbunden. Was diese dann veranlaßt, die Verteilungsauseinandersetzungen "aggressiver" auszutragen - mit gesamtwirtschaftlich negativen Folgen.

Nach Vorstellung des Sachverständigenrates sollten die wirtschaftspolitischen Rollen wie folgt neu verteilt werden:

Entscheidend ist, daß der Staat keine aktive stabilisierungspolitische Verantwortung mehr zu übernehmen hat. Für die Sicherung der Preisniveaustabilität ist die Zentralbank zuständig. Sie soll dafür Sorge tragen, daß die Geldmenge nicht schneller als das Produktionspotential wächst. Eine antizyklische Geldpolitik wird abgelehnt ("potentialorientierte" oder "konjunkturneutrale Geldpolitik").

Aufgabe des Staates ist es, die Gesellschaft angemessen mit öffentlichen Gütern (insbesondere innere und äußere Sicherheit, Rechtsprechung, Bildung, Infrastruktur) zu versorgen. Der Staat soll also seine "Allokationsaufgabe" sachgerecht erfüllen. Im Zweifel wird für einen geringen Staatsanteil am Sozialprodukt plädiert. Die öffentlichen Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden sind zudem "konjunkturneutral" zu gestalten, d. h. sie sind an der Entwicklung des Produktionspotentials auszurichten. Eine antizyklische Konjunkturpolitik des Staates wird vom Sachverständigenrat abgelehnt.

Für die Sicherung eines "hohen Beschäftigungsstandes" ist in erster Linie die Lohnpolitik zuständig: sie soll diejenigen Löhne vereinbaren, die zu Vollbeschäftigung passen, d. h. die Lohnentwicklung ist an der Entwicklung der Arbeitsproduktivität ausrichten. Damit wird klar, daß aus Sicht des Sachverständigenrates Arbeitslosigkeit in erster Linie ein lohnpolitisch verursachtes Phänomen ist (sog. klassische Arbeitslosigkeit). Der Sachverständigenrat plädiert allerdings nicht für einen totalen Rückzug des Staates aus der beschäftigungspolitischen Verantwortung: seine Aufgabe ist es, die gesetzlichen Rahmenbedingungen so zu gestalten, daß der Arbeitsmarkt flexibler und leistungsfähiger wird. Auch Qualifizierungsmaßnahmen der Bundesanstalt für Arbeit werden befürwortet. Zudem ist es Aufgabe des Staates im Rahmen seiner Allokationspolitik die Infrastrukturausstattung der Volkswirtschaft so zu verbessern, daß die Voraussetzungen für mehr Wachstum und mehr Beschäftigung geschaffen werden. Dem Wachstumsziel dient vor allem eine "offensive Marktpolitik".

Zur Sicherung des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts wird für flexible Wechselkurse plädiert. Eine Verpflichtung der Notenbank am Devisenmarkt zu intervenieren um den Wechselkurs auf einem bestimmten Niveau zu stabilisieren wird abgelehnt. Feste Wechselkurse mit Interventionsverpflichung der Notenbanken sind vor allem geldpolitisch problematisch: sie zwingen die Notenbank im Zweifel, fremde Währung gegen DM aufzukaufen und so die eigene Geldmenge auszuweiten. Im Grenzfall ist dann eine "stabilitätsgerechte Geldmengensteuerung" nicht mehr möglich. Flexible Wechselkurse sind folglich notwendige "Flankensicherung" für die potentialorientierte Geldpolitik.

Die unvermeidlichen und durchaus legitimen Verteilungsauseinandersetzung sollen weg von der Lohnpolitik und hin auf die Ebene der Vermögensbildungspolitik verlagert werden. Die Erfahrung zeigt ohnehin, daß mit der Nominallohnpolitik die funktionelle Verteilung auf Dauer kaum verändert werden kann. Für den Sachverständigenrat ist daher die Vermögensbildung in Arbeitnehmerhand der geeignete Ansatz, um auf Dauer die Verteilung von Einkommen und Vermögen "gerechter" zu gestalten. Ihm schwebt unter anderem vor, die Gwinnbeteiligung der Arbeitnehmer auszubauen.

Das marktwirtschaftliche System ist grundsätzlich stabil. Voraussetzung ist allerdings, daß der Wettbewerb "funktionsfähig" ist, und zwar auf allen Märkten, den Güter-, Arbeits- und Kapitalmärkten. In der Realität gibt es jedoch Bedingungen, die die Funktionsfähigkeit des Marktsystems einschränken. Zu nennen sind:

• ein zu hoher Staatsanteil am Sozialprodukt (insbesondere durch wirtschaftliche Betätigung des Staates in Bereichen, die auch dem Markt überantwortet werden könnten),
• staatlich geschützte und "regulierte" Wirtschaftszweige (Landwirtschaft, Energiewirtschaft, Verkehrswirtschaft, Post und Telekommunikationswirtschaft u.a.m.),
• ein ausuferndes gesetzliches Regelwerk (Ladenschlußgesetzgebung, berufsständische Ordnungen u.a.m.),
• Regelungen, die die Funktionsfähigkeit des Arbeitsmarktes beeinträchtigen (Kündigungsschutzgesetz, Lohnfortzahlungsgesetz u.a.m.),
• staatliche Subventions- und Protektionspolitik, die faktisch der Erhaltung nicht wettbewerbsfähiger Unternehmen dient,
• Beschränkungen im internationalen Wettbewerb,
• ein hektischer und kurzsichtiger Interventionismus, der langfristige Investitionsentscheidungen erschwert.

Die Folge ist, daß die marktwirtschaftlichen Kräfte "gefesselt" werden und Fehlentwicklungen auftreten. Die Wirtschaftspolitik muß dafür Sorge tragen, daß die "gefesselten Märkte entfesselt werden" (H. Giersch). Sie muß insbesondere durch Verbesserung der Rahmenbedingungen für einen funktionsfähigeren Wettbewerb sorgen.

J. B. Say (1767 - 1832) gilt als Begründer der klassischen "Theorie der Absatzwege". Danach schafft sich jedes Angebot seine Nachfrage. Das Say'sche Theorem wurde für eine geldlose Wirtschaft entwickelt. In einer Tauschwirtschaft schafft sich tatsächlich jedes Angebot seine Nachfrage. In einer Geldwirtschaft müssen die aus dem Angebot resultierenden Einkommen nicht zwingend wieder verausgabt werden; sie können auch gespart werden. Gerade in der keynesianischen Theorie wird dieses Sparen negativ belegt, da mit ihm ja ein "Nachfrageausfall" verbunden ist.

Für den Sachverständigenrat ist das Say'sche Theorem gleichwohl auch in einer Geldwirtschaft eine wichtige Orientierungshilfe für die Wirtschaftspolitik: Denn bei der Produktion von Waren und Dienstleistungen entstehen Kosten und damit Einkommen, die sicherstellen, daß die Produktion auch ihren Absatz findet. Dies ist zwar nicht für jedes einzelne Produkt gewährleistet (es ist das Risiko jedes einzelnen Unternehmers diejenigen Produkte anzubieten, die auch ihren Absatzmarkt finden), wohl aber für die Produktion insgesamt. Auf gesamtwirtschaftlicher Ebene schafft sich das Angebot seine Nachfrage. Die keynesianische Befürchtung, daß die bei der Produktion entstandenen Einkommen gespart, also nicht wieder nachfragewirksam werden, ist allenfalls ein vorübergehendes Phänomen.

Der Sachverständigenrat beschreibt diesen Sachverhalt wie folgt:

Nach Überzeugung des Sachverständigenrates sind Sättigungserscheinungen nicht das zentrale Phänomen moderner Volkswirtschaften. Im Gegenteil: latente Bedürfnisse gibt es genug; es gilt nur, diese Bedürfnisse zu erkunden und entsprechende Waren und Dienstleistungen am Markt anzubieten (Gameboy, Computer, Surfbrett, Mobiltelefon ...). Das ist Aufgabe der dynamischen Pionierunternehmer.

In seiner "Theorie der Wirtschaftlichen Entwicklung" (1911) interpretiert J. A. Schumpeter die Dynamik der marktwirtschaftlichen Entwicklung als einen "Prozeß der schöpferischen Zerstörung". Träger dieses Fortschrittsprozesses sind die dynamischen Pionierunternehmer. Sie sind die Motoren des Fortschritts und der wirtschaftlichen Entwicklung. Sie erkunden neue Märkte (Produktinnovationen), wenden neue Verfahren an (Verfahrensinnovationen), Erschließen neue Rohstoffquellen (Ressourceninnovationen) und setzen organisatorische Neuerungen um. Den Anreiz bilden hohe Pioniergewinne, die ihrerseits dafür sorgen, daß "scharenweise" Konkurrenten als Nachahmer (Imitatoren) auftreten und für die rasche Verbreitung und Diffusion der Neuerungen sorgen. Sättigungstendenzen auf alten Märkten werden so durch Schaffung neuer Märkte überkompensiert. Die Produkt- und Prozeßinnovationen "zerstören" zwar alte Märkte (z. B. werden durch Computer die alten Schreibmaschinen ersetzt), dieser Prozeß der "schöpferischen Zerstörung" ist jedoch wohlstandsmehrend und erhöht die Produktivität der Volkswirtschaft. Ohne Pioniere driftet das Wirtschaftssystem in einen Zustand der "Sklerose" (Mancur Olson, 1985) ab.

Maßgeblich für das Auftreten der Pionierunternehmer sind entsprechende Rahmenbedingungen. Der Staat muß insbesondere dafür Sorge tragen, daß

• die Märkte offen sind, mit der Folge, daß etablierten Unternehmen erfolgreich Konkurrenz gemacht werden kann,
• keine internationalen Wettbewerbshemmnisse bestehen,
• administrative und bürokratische Wettbewerbshemmnisse beseitigt werden und - nicht zuletzt -
• hohe Pioniergewinne nicht durch eine konfiskatorische Steuerprogression "sozialisiert" werden; denn ohne den Gewinnanreiz wird es nicht in ausreichendem Umfang dynamische Pionierunternehmer geben.

Wirtschaftspolitisch ist also Marktöffnung, Deregulierung, Privatisierung und die Senkung der hohen Grenzsteuersätze ("Leistung soll sich Lohnen") geboten.

Der amerikanische Wirtschaftswissenschaftler A. Laffer hat mit seiner "Ökonomik der Steuerrevolte" (1979) versucht, den Nachweis zu führen, daß in den meisten westlichen Volkswirtschaften die Steuerbelastung eine leistungsfeindliche Höhe erreicht hat. Die sog. Laffer-Kurve hat folgende Gestalt:

Nach der Laffer-Kurve steigt zuerst mit steigendem Steuersatz (t) das Steueraufkommen, und zwar so lange bis der optimale Steuersatz (t^opt..) erreicht ist. Bei diesem Steuersatz ist das Steueraufkommen zugleich maximal (T^max). Steigen die Steuersätze über diese aufkommensmaximale Höhe (z. B. auf t^eff.), so nehmen die Steuerwiderstände und die leistungsmindernden Wirkungen des Steuersystems ("disincentives") immer mehr zu. Die Folge ist eine geringere Wirtschaftsaktivität und ein geringeres Steueraufkommen (T^eff.). Hohe Grenzsteuersätze drängen zudem die Wirtschaftssubjekte zunehmend in Grau- und Schwarzzonen ab. Entscheidend ist zudem nicht nur die reine Steuerlast, sondern auch die Belastung mit Sozialabgaben, die ebenfalls leistungsmindernd wirkt.

Laffer empfiehlt eine grundlegende Reform des Steuersystems ("tax revolt"), d. h. eine radikale Senkung der Steuersätze, um die Leistungsbereitschaft der Wirtschafssubjekte zu steigern, damit das Wirtschaftswachstum zu erhöhen, mit der Folge, daß auch das Steueraufkommen steigt. Trotz Senkung der Steuersätze würden sich keine Haushaltsdefizite ergeben ("Autokonsolidierung"). 

Die Laffer-Kurve wird heute eher als eine Tendenzaussage interpretiert, die zeigen soll, in welche Richtung die Steuerpolitik ausgereichtet werden sollte. Der Sachverhalt wird in der nachstehenden Grafik dargestellt.

Die angebotstheoretische Empfehlung, die "Steuern zu senken" darf allerdings nicht keynesianisch fehlinterpretiert werden. Es geht nicht um steuerliche Entlastungen, mit dem Ziel die verfügbaren Einkommen und damit die Nachfrage, das Wachstum und die Beschäftigung zu erhöhen - dies ist allenfalls ein erwünschter Nebeneffekt. Es geht um Steuerentlastungen mit dem Ziel die leistungshemmenden Wirkungen des Steuersystems zu mildern und damit mehr Wachstum und Beschäftigung möglich zu machen.

Die Laffer-Theorie hat weltweit einen internationalen Wettlauf der Steuerreformen in Gang gesetzt. Auslöser waren Steuerreformen unter Präsident Ronald Reagan zu Beginn der 80er Jahre.

Eine strikt am Ziel der Preisniveaustabilität ausgerichtete Geldpolitik setzt voraus, daß die Geldmenge nicht schneller wächst, als die reale Produktion gesteigert werden kann. Es ist daher Aufgabe der Notenbank, das Geldmengenwachstum am realen Wachstumsspielraum, d. h. am Wachstum des Produktionspotentials auszurichten. Eine derartige "potentialorientierte Geldpolitik" folgt monetaristischen Vorstellungen (Vertreter: M. Friedman). Um die Zentralbankpolitiker an eine strenge Regel zu binden, plädiert Friedman sogar für die verfassungsrechtliche Verankerung der potentialorientierten Geldpolitik. Aus Gründen der Praktikabilität und der leichteren Überprüfbarkeit empfiehlt er eine "Vier-Prozent-Regel".

Der Sachverständigenrat geht nicht ganz so weit; gleichwohl fordert er eine eindeutige Vorgabe für das Geldmengenwachstum, und zwar in Form eines eng bemessenen Punktziels (kein Korridor). Das Geldmengenziel ist nach Auffassung des Sachverständigenrates zudem nicht nur für ein Jahr, sondern für eine mittelfristige Periode (z. B. 5 Jahre) bekannt zu geben.

Nach dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems im Jahr 1973 hat die Deutsche Bundesbank, wie erwähnt, einen Paradigmawechsel zu einer monetaristisch inspirierten Geldpolitik vollzogen ("Neue Geldpolitik"). Seit Dezember 1974 veröffentlicht sie angestrebte Geldmengenziele für das folgende Jahr. Bei der Ermittlung des Geldmengenziels orientiert sie sich an folgenden Parametern:

• Geschätztes Wachstum des volkswirtschaftlichen Produktionspotentials (w_BIP*) der kommenden Periode.
  Bas Produktionspotential (BIP*) ist das bei Vollauslastung der Produktionsfaktoren maximal produzierbare reale Bruttoinlandsprodukt = volkswirtschaftliche Kapazitätswachstum.
• Trendmäßige Veränderung der Umlaufgeschwindigkeit des Geldes (w_U*).
  Sinkt die Umlaufgeschwindigkeit des Geldes im Trend, so ist eine größere Geldmenge erforderlich, um ein gegebenes Inlandsprodukt zu finanzieren.
• "Unvermeidliche Inflationsrate" (w_P*)
  Das ist diejenige Inflationsrate, die unter Berücksichtigung der Ausgangssituation ohne unzumutbare Wachstums- und Beschäftigungsrisiken kurzfristig nicht niedriger gehalten werden kann. Es ist das erklärte Ziel, diese von der Bundesbank auch als "normative Preiskomponente" bezeichnete Inflationsrate möglichst im "Gleitflug" auf Null herunterzustabilisieren.
• Marge
  Seit 1979 gibt die Bundesbank ihr Geldmengenziel in Form einer Bandbreite ("Zieltrichter") bekannt. Üblich ist eine Marge von ± 1,0 bis 1,5 %.

• Bei den Trendgrößen "Potentialwachstum" und "Umlaufgeschwindigkeit" handelt es sich um den "monetaristischen Kern" der Neuen Geldpolitik.

• Die Berücksichtigung einer "unvermeidlichen Inflationsrate" und eines "Trichters" machen jedoch deutlich, daß das Bundesbankkonzept "pragmatische bzw. keynesianische Elemente" enthält, die es ihr ermöglichen, von einem strikt monetaristischen Kurs abzuweichen.

Die Zielformulierung erfolgte bis 1987 an Hand der Zentralbankgeldmenge; seit 1988 bis 1998 (seither ist die EZB für die Geldplitik verantwortlich) diente die Geldmenge M3 als Zielgröße.

Die Erfolge der Neuen Geldpolitik sind durchaus ermutigend: Seit 1974 konnte die Inflationsrate von damals knapp 7 Prozent auf tolerierbare Größenordnungen "herunterstabilisiert" werden ("Disinflation"). In jedem Fall ist die "Neue Geldpolitik" durch eine "Neue Finanzpolitik" (potentialorientierte oder konjunkturneutrale Haushaltspolitik) zu ergänzen.

Hauptziel der EZB ist die Sicherung der Preisniveaustabilität. Die Europäische Zentralbank verfolgt hierzu bisher keinen klaren potentialorientierten Kurs. Von Anfang an war klar, dass die Europäische Zentralbank, um den Marktteilnehmern glaubwürdig ihre Stabilitätsorientierung vermitteln zu können, eine tragfähige geldpolitische Konzeption brauchte; wegen der Komplexität des monetären Transmissionsmechanismus, der Wirkungsverzögerungen geldpolitischer Maßnahmen und der ungewissen Folgen einer diskretionären, von Fall zu Fall reagierenden Geldpolitik bestand weitgehend Einmütigkeit darüber, dass die Konzeption auf nachvollziehbaren Regeln beruhen und mittelfristig ausgerichtet sein solle. Weniger klar war, welcher der in der Wissenschaft diskutierten Optionen der Vorzug gegeben werden sollte.

Der Deutsche Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hatte wiederholt für eine konsequnete potentialorientierte Geldmengenstrategie geworben (zuletzt JG 1999/2000 Ziffer 259ff). Andere plädierten für eine Strategie der direkten Inflationssteuerung („inflation targeting"). Beide Strategien bezwecken das Gleiche, nämlich die Geldwertstabilität zu sichern, beide haben methodisch ihre Stärken und Schwächen, beide sind nicht von der Art, dass sie mechanistisch umgesetzt werden müssten, sondern belassen der Notenbank durchaus einen Spielraum, um in konkreten Situationen auch mal anders als strikt regelorientiert zu handeln - allerdings unter der entscheidenden Nebenbedingung, dass Regelabweichungen glaubwürdig zu begründen sind, damit an den Märkten keine Zweifel an der Ernsthaftigkeit des Kurses aufkommen kann.

(2)    Direkte Inflationssteuerung

Eine laufende Inflationsanalyse durchzuführen ist allerdings für eine Zentralbank eigentlich eine Selbstverständlichkeit. Denn neben den mittelfristig entscheidenden Auswirkungen der Geldmengenentwicklung auf die Inflationsrate sind stets auch die anderen Bedingungen (wie Wechselkurse, Importpreise, Lohnstückkosten, indirekte Steuern, staatlich administrierte Preise, die allgemeine Konjunkturlage) zu beachten. Sie können das Preisklima vorübergehend oder anhaltend beeinflussen und geldpolitischen Handlungsbedarf auslösen. Im Hinblick auf die Glaubwürdigkeit der gewählten Konzeption ist es aber wichtig, dass die Geldpolitik faktisch nicht in einen Mehrindikatoren-Ansatz mündet. Erforderlich ist vielmehr eindeutige Orientierung. An den Märkten kann sonst der Eindruck entstehen, die Notenbank sei an allen Einflussgrößen gleichermaßen (im Sinne eines „looking at everything") interessiert. Da der Informationsgehalt der einzelnen Indikatoren unterschiedlich und mitunter gegenläufig ist. Mit einem Mehrfakorenansatz eröffent sich die Europäische Zentralbank Spielräume für eine diskretionäre Politik. Die Glaubwürdigkeit des Handelns würde hierunter leiden. Ein Mehrfaktorenansatz gibt keine verlässliche Orientierung für die Erwartungsbildung; die Märkte könnten verunsichert werden und sogar falsche Schlüsse über den bevorstehenden geldpolitischen Kurs ziehen.

Trotz der sicherlich gerade im Europäischen Währungsraum bestehenden Unsicherheit hinsichtlich der Stabiliätseigenschaften der monetären Transmissionsprozesse plädiert der Sachverständigerat im Ergebnis für eine potentialorientierte Geldpolitik nach dem Vorbild der Deutschen Bundesbank.  (Siehe hierzu das Jahresgutachten des Sachverständigenrates 1999/2000, 5. Kapitel, I)

(3)    Geldmengreferenzwert für das Jahr 2000

Der EZB-Rat hat in seiner Sitzung am 02.12.1999 den bisherigen Referenzwert von 4,5% auch für das Jahr 2000 bestätigt.

Begründung:
"Dieser Beschluß wird gefaßt, weil die der Ableitung des Referenzwertes zugrunde liegenden Komponenten, nämlich die Definition des Eurosystems von Preisstabilität (HVPI   > 2%), Wachstum des realen BIP (2% - 2,5%) und für den trendmäßigen Rückgang der Einkommensumlaufgeschwindigkeit der M 3 (0,5% bis 1% pro Jahr) im wesentlichen unverändert geblieben sind."

1. Zuerst sind bestehende strukturelle Budgetdefizite zu konsolidieren.
   Zudem ist die Staatsausgabenquote und die Steuerquote (jeweils in Prozent des Produktionspotentials) auf ein allokations- und gesellschaftspolitisch erwünschtes Maß zu reduzieren.
2. Nach erfolgter Konsolidierung und Rückführung der Staatsquoten, sind die öffentlichen Haushalte "konjunkturneutral" zu gestalten; Konjunkturneutralität erfordert - vergleichbar der Geldpolitik - eine Ausgaben- und Steuerentwicklung, die sich am Wachstum des Produktionspotentials orientiert.
3. Schließlich sind die öffentlichen Haushalte wachstumsfreundlicher zu gestalten.

Zu 1: Wie bereits erwähnt lassen sich die öffentlichen Budgetdefizite in drei Komponenten zerlegen:

• Investitionsorientierte Normalverschuldung:
  Nach Auffassung des Sachverständigenrates ist eine Nettokreditaufnahme (Neuverschuldung) in Höhe von etwa 1,5 Prozent des Produktionspotentials unproblematisch, da sich die Wirtschaft an diese Inanspruchnahme der Geldvermögensbildung "gewöhnt" habe. Zudem ist es unproblematisch, daß die staatlichen Infrastrukturinvestitionen - wie private Investitionen auch - im Wege der Kreditaufnahme finanziert werden: Sie fördern das Wachstum und steigern das künftige Steueraufkommen. Aus dem erhöhten Steueraufkommen können dann der Zins- und Tilgungsdienst bestritten werden, ohne daß die öffentlichen Haushalte zusätzlich belastet werden. Für diese "investitionsorientierte Normalverschuldung" besteht also kein Konsolidierungsbedarf.
• Konjunkturelles Budgetdefizit:
  Das konjunkturelle Defizit läßt sich in zwei komponenten aufspalten:
  
  a) Automatisches konjunkturelles Budgetdefizit.
  Es ist Reflex von automatisch anfallenden Steuermindereinnahmen und/oder Mehrausgaben in der Rezession (z. B. sinkendes Einkommensteueraufkommen, zusätzliche Arbeitslosenunterstützungszahlungen). Diese Budegetdefizite sind Folge der automatischen Stabilisierungswirkung der öffentlichen Haushalte. Sie sollten hingenommen werden. Sie sollten insbesondere nicht Anlaß sein, in der Rezession die Ausgaben zu kürzen oder die Steueren zu erhöhen. Eine derartige Parallelpolitik wäre prozyklisch - sie ist abzulehnen. Die automatischen konjunkturellen Budgetdefizite verschwinden im nächsten Boom wieder von allein.
  
  b) Diskretionäres konjunkturelles Budgetdefizit.
  Eine weitere Komponente des konjunkturellen Defizits, ist der Teil der Nettokreditaufnahme, der Folge fallweiser ("diskretionärer") postkeynesianischer Konjunkturprogramme ist. Wie erwähnt, lehnt der Sachverständigenrat derartige antizyklische Maßnahmen ab; zu expansiven Beschäftigungsprogrammen sollte nur in extremen Konjunktursituationen gegriffen werden.

• Strukturelles Budgetdefizit:
  Die restliche verbleibende Nettokreditaufnahme ist das sog. strukturelle Defizit. Dieses strukturelle Defizit entsteht, weil über eine längere Zeit hinweg die Staatsausgaben schneller als das Steueraufkommen wachsen. Strukturelle Budgetdefizite gehen also auf eine "unsolide" Finanzpolitik zurück. Strukturelle Budgetdefizite sind problematisch: Die öffentlichen Haushalte werden durch den Zins- und Tilgungsdienst zusätzlich belastet. Zudem gehen von strukturellen Defiziten wachstums- und beschäftigungspolitisch negative Verdrängungseffekte (Crowding-out-Effekte) aus. Strukturelle Budegetdefizite sollten konsolidiert werden. Aus neoklassischer Sicht kommt selbstverständlich nur eine Konsolidierung über die Verlangsamung des Ausgabenwachstums, nicht jedoch über Steuererhöhungen in Betracht.

Zu 2: Sind die strukturellen Defizite konsolidiert, so ist ein Haushalt anzustreben, der durch allokations- und gesellschaftspolitisch erwünschte Quoten (jeweils in Prozent des Produktionspotentials) gekennzeichnet ist (Basishaushalt). Dieser allokationspolitische Normalhaushalt dient dem Sachverständigenrat zugleich als Ausgangsbasis für die Fortschreibung in die Zukunft (Fortschreibungsregeln).

Der Basishaushalt ist durch folgende Quoten gekennzeichnet:

Ist die Staatsausgabenquote z. B. 33 % (ohne Ausgaben, die dem Zweck der Umverteilung dienen, also ohne Transferzahlungen und ohne Subventionen), so gibt diese Quote offensichtlich an, daß der Staat im Basisjahr (t₀) 33 % der volkswirtschaftlichen Produktionskapazitäten "für sich" in Anspruch genommen hat, um die Gesellschaft mit öffentlichen Gütern zu versorgen. Je höher die Staatsquote ist, um so höher ist offensichtlich die Inanspruchnahme von Produktionsfaktoren durch den Staat und die Zurückdrängung der Privaten. Das ist "die Last" des Staates.

Die Finanzierung dient einem abgeleiteten Zweck: Nämlich der Zurückdrängung privater Nachfrage. Damit wird sichergestellt, daß das Produktionspotential nicht zweimal - durch die Privaten und den Staat - in Anspruch genommen wird und Inflation entsteht. Der ordentliche Weg der Finanzierung ist die Abgabenfinanzierung (insbes. Steuern und Sonderabgaben). In der Praxis greift der Staat aber auch auf die Kreditaufnahme zurück.
Ist die Steuerquote im Basisjahr z. B. 31,5 %, so bedeutet dies offensichtlich, daß der Staat seine Staatsausgaben nahezu vollständig "ordentlich", nämlich durch Erhebung von Abgaben finanziert hat. In Höhe der Steuerquote hat der Staat mithin private Ansprüche an das volkswirtschaftliche Produktionspotential über Zwangsabgaben zurückgedrängt um seine Staatsausgaben ohne inflatorische Wirkungen zu finanzieren. Man könnte von einem "steuerlichen crowding-out" sprechen.

Verbleibt zwischen Staatsausgaben und Steueraufkommen eine Lücke, so muß diese durch Kreditaufnahme geschlossen worden sein:Die Verschuldungsquote spiegelt die Inanspruchnahme der Geld- und Kapitalmärkte durch den Staat wider. Aus Konsistenzgründen wird - dem Sachverständigenrat folgend - in der obigen Definition, die Nettokreditaufnahme allerdings ebenfalls auf das Produktionspotential bezogen. Die Erfahrung lehrt, daß ein Teil der Staatsausgaben auch in "normalen" Konjunktursituationen im Wege der Kreditaufnahme finanziert wird, und daß dies gesamtwirtschaftlich unproblematisch ist, da sich die Wirtschaft an eine entsprechende Inanspruchnahme der Geldvermögensbildung der Privaten "gewöhnt" (Sachverständigenrat) habe. Nach Auffassung des Sachverständigenrates ist eine Nettokreditaufnahme in Höhe von etwa 1,5 Prozent des Produktionspotentials "unproblematisch" ist. Das entspricht zugleich etwa der Kreditaufnahme zur Finanzierung der staatlichen Investitionen. Was hierüber hinausgeht, wird (nach Ausschaltung des konjunkturellen Defizits) als "strukturelles Defizit" bezeichnet.

Das ist offenbar dann der Fall, wenn die

• Staatsausgaben (G_St),
• Steuereinnahmen (T_St) und die
• Neuverschuldung (V_St)

mit der Rate des Produktionspotentials (W_BIP*) wachsen.

In einer inflatorischen Wirtschaft muß zudem in die Fortschreibungsregel - wie auch bei der Geldpolitik - ein "unvermeidbarer Inflationszuschlag" (w_P*) eingebaut werden. Die Folge wäre ansonsten eine real sinkende Staats-, Steuer und Verschuldungsquote. Das ist nicht nur unrealistisch, sondern auf Dauer auch wachstums- und beschäftigungspolitisch problematisch.

Die Fortschreibungsregel erhält dann folgendes Bild:

Es zeigt sich damit, daß die Regeln für die konjunkturneutrale Haushaltspolitik dem Grundkonzept der potentialorientierten Geldpolitik entsprechen.

In der Realität wächst das Steueraufkommen jedoch schneller, als das Produktionspotential (oder das BIPm im Trend). Dies ist letztlich Folge der Progressivität des Steuersystems (speziell der Einkommensteuer) in der Bundesrepublik Deutschland. Soll das Steueraufkommen gleichwohl mittelfristig nicht schneller wachsen als das Produktionspotential steigt, so sind von Zeit zu Zeit Steuerreformen notwendig, mit denen die (heimlichen) progressionsbedingten Mehrbelastungen an die Bürger zurückgegeben werden.

Wird die potentialorientierte Ausgabenpolitik strikt durchgehalten, so bedeutet dies, daß sich im Boom infolge von Steuermehreinnahmen Budgetüberschüsse und in der Rezession als Folge von Steuermindereinahmen Budgetdefizite bilden. Diese automatischen Budgetsalden wirken automatisch dämpfend auf den Konjunkturverlauf ("automatische Stabilisatoren").

Der Sachverständigenrat fordert nicht nur, daß die Staatsausgaben und das Steueraufkommen in ihrer Gesamtheit nicht schneller wachsen als das Produktionspotential, sondern daß darüber hinaus die öffentlichen Haushalte wachstumsfreundlich umgestaltet werden. Dies bedeutet, daß das Steuersystem zu reformieren und die Staatsausgaben umzustrukturieren sind.

Zu 4:

a)    Qualitative Konsolidierung auf der Einnahmenseite

Ziel einer umfassenden Steuerreform sollte sein, die leistungshemmenden Wirkungen ("disincentives") des bestehenden Systems so weit wie möglich zu mildern und - wo möglich - durch positive Leistungsanreize zu ersetzen.

In der politischen und wissenschaftlichen Debatte zur Steuerpolitik besteht in einem Punkt weitgehend Konsens: Wir brauchen in Deutschland eine Reform der Einkommen- und Körperschaftsteuer, um einen Beitrag für mehr Beschäftigung sowie für eine gerechtere und einfachere Besteuerung zu leisten. Eine solche Reform muss drei Bedingungen erfüllen:

• Der Steuertarif bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer muss deutlich abgesenkt werden, um die Investitions- und Leistungsbereitschaft zu fördern und Deutschland wieder zu einem attraktiven Investitionsstandort im internationalen Wettbewerb zu machen.
• Steuervergünstigungen sollten abgebaut, die Bemessungsgrundlage also erweitert werden; alles, was Einkommen im wirtschaftlichen Sinne ist, muss - schon aus Gründen der steuerlichen Gerechtigkeit - auch der Besteuerung unterliegen.
• Um die Dynamisierung der Wirtschaft zu erreichen, ist eine Nettoentlastung geboten, die sowohl dem Unternehmenssektor als auch dem Haushaltsbereich zugute kommen muss.
• Überfällig ist zudem eine Reform der Gewerbesteuer. Der Sachverständigenrat wirbt für deren Ersatz durch eine kommunale Wertschöpfungssteuer.
• "Zu große" Steuerausfälle sind durch
  -    die Verbreiterung der Bemessungsgrundlage,
  -    weitere Ausgabenkürzungen, gegebenenfalls aber auch durch
  -    die Anhebung von Verbrauchssteuren
  gegenzufinanzieren.
• Wie groß die Nettoentlastung von Wirtschaft und Bürgern ausfallen kann, hängt auch davon ab, wie die Stärke und der zeitliche Verlauf des Laffer-Effektes eingeschätzt wird.

Den Tarifparteien empfiehlt der Sachverständigenrat im Kerneine Lohnpolitik, die sich am Produktivitätsfortschritt orientiert ("produktivitätsorientierte Lohnpolitik". Damit

• nehmen die Arbeitnehmer an der wirtschaftlichen Entwicklung angemessen und dauerhaft teil (Verteilungsneutralität),
• bleiben die Lohnstückkosten unverändert (Kostenneutralität),
• gehen von den Lohnerhöhungen keine inflatorischen Effekte aus (Inflationsneutralität) und
• sind die Lohnsteigerungen nicht Anlaß zur Substitution von Arbeit durch Kapital (Beschäftigungsneutralität).

Die durchschnittlichen volkswirtschaftlichen Lohnstückkosten (lk) ergeben sich aus dem Produkt von Lohnsatz ( l ) und der Zahl der beschäftigten Arbeitnehmer (A) dividiert durch das gesamtwirtschaftliche Produktionsergebnis (BIPm) :

               l ^. A
(1) lk = -----------
              BIPm

Der Quotient aus Produktionsergebnis (BIPm) und der Zahl der Arbeitnehmer (A) ist die gesamtwirtschaftliche Arbeitsproduktivität je Erwerbstätiger (ptt_A):

               BIP_m
(2) ptt_A = --------
                A

Setzt man Gleichung (2) in Gleichung (1) ein, so läßt sich auch schreiben:

              l
(3) lk = -----
           ptt_A

Für die Wachstumsrate der Lohnstückkosten (w_lk) folgt:

Steigen die Lohnsätze (w_l) schneller als die Arbeitsproduktivität (w_pttA), so steigen die Lohnstückkosten (w_lk). Diese gestiegenen Lohnstückkosten veranlassen die Unternehmer, die erhöhten Kosten in die Produktpreise einzukalkulieren. Gelingt die Überwälzung der gestiegenen Lohnkosten in die Produktpreise, so ist Inflation die Folge (Lohnkosteninflation). Gelingt die Überwälzung nicht, weil z. B. die Zentralbank - den Empfehlungen der Neoklassiker folgend - eine potentialorientierte Geldpolitik betreibt und durch diese Politik die Überwälzungsbedingungen verschlechtert, so führt der Anstieg der Lohnstückkosten letztlich zur Entlassung von Arbeitnehmern ("lohnkostenbedingte" bzw. "klassische" Arbeitslosigkeit).