back.gif (1223 Byte)

 

Prof. Dr. Jürgen Pätzold


Das Beschäftigungsproblem

Ursachen und Strategien

 

copyrite.gif (1686 Byte)

Bitte respektieren sie das Copyright

 

 


1 Arbeitslosigkeit als wirtschaftspolitisches Problem

1.1 Arbeitsmarktentwicklung in Deutschland

Gemäß § 1 Stabilitäts- und Wachstumsgesetz haben Bund und Länder für einen "hohen Beschäftigungsstand" zu sorgen. 1950 gab es in Deutschland 20,0 Mio. Erwerbstätige. Die Zahl der Arbeitslosen lag bei 1,87 Mio. Personen, die Arbeitslosenquote bei 11,0 Prozent. Innerhalb von nur zehn Jahren erhöhte sich die Zahl der Arbeitsplätze auf 26,3 Mio., die Zahl der Arbeitslosen sank auf 271 Tsd. Personen. Vollbeschäftigungsphase der 60er Jahre. Ölpreisschock 1973: 1975 überschritt die Arbeitslosigkeit die Ein-Millionen-Grenze; 1983 die Zwei-Millionen-Marke. Anschließend neunjährige Aufschwungphase: Erwerbstätigkeit stieg in Westdeutschland um 3,2 Mio. Personen; die Arbeitslosigkeit sank aber nur von 2,26 Mio. (1983) auf 1,69 Mio. Personen (1991). 1993 wurde im vereinten Deutschland die Drei-Millionen-Grenze, zu Beginn des Jahres 1996 sogar die Vier-Millionen-Grenze überschritten. Im Jahr 2000 waren in Gesamtdeutschland 3.889 Tsd. Personen (W-D: 2.530; O-D: 1.359 Tsd. Personen) als erwerbslos registriert. Hinzu kommt noch eine Stille Reserve in Höhe von etwa 1,5 Mio. Personen (W-D: 0,5; O-D: 2,0 Mio. Personen).

BG_Arbeitsmarktbilanz_1991-01.gif (14887 Byte)

Zur Arbeitsmarktsituation 2000 (mit Projektion 2001) siehe IAB-Kurzbericht

BG_BG-international.gif (22551 Byte)

BG_ALQ-International.gif (21894 Byte)

1.2 Systematik der Ursachen von Arbeitslosigkeit

Systematik der Ursachen von Arbeitslosigkeit

Typus

Zeit-
dauer

Gesamtwirtschaftliches Phänomen

Teilwirtschaftliches Phänomen

kurzfristig

Friktionelle Arbeitslosigkeit
("Sucharbeitslosigkeit")

Saisonale Arbeitslosigkeit

Mittelfristig
("temporär")

Konjunkturelle Arbeitslosigkeit

(temporäre Arbeitslosigkeit in der Rezession)

"Strukturalisierte" konjunkturelle Arbeitslosigkeit

(temporäre Arbeitslosigkeit in der Rezession mit struktureller Ausprägung)

 

 

langfristig ("zählebig")

Wachstumsdefizitäre Arbeitslosigkeit

  1. Stagnationsarbeitslosigkeit
  2. Technologische Arbeitslosigkeit
  3. Lohninduzierte Arbeitslosigkeit
    ("klassische Arbeitslosigkeit")
  4. Kapitalmangelarbeitslosigkeit
  5. Demographische Arbeitslosigkeit

Strukturelle Arbeitslosigkeit
("Mismach-Arbeitslosigkeit")

  1. Regionale Arbeitslosigkeit
  2. Branchenspezifische Arbeitslosigkeit
  3. Qualifikationsspezifische Arbeitslosigkeit
  4. Geschlechtsspezifische Arbeitslosigkeit
  5. Auf sonstigen persönlichen Eigenschaften beruhende Arbeitslosigkeit (Nationalität, Gesundheit. ...)
 

Strukturelle Arbeitslosigkeit im weiten Sinne

Quelle: Pätzold, J., Stabilisierungspolitik, 6. Aufl., 1998

2 Friktionelle und saisonale Arbeitslosigkeit und Ansätze zu ihrer Bekämpfung

Friktionelle und saisonale Sockelarbeitslosigkeit.

Friktionelle Arbeitslosigkeit ~> Sucharbeitslosigkeit; kurzfristiger Natur: Das Arbeitsplatzangebot ist vorhanden, der Arbeitslose kennt die offene Stelle allerdings noch nicht. ~> Verbesserung des Stelleninformations- und -vermittlungssystems (z.B. durch computergestützte Stellenvermittlungen). Friktionelle AL sogar erwünscht, denn sie ist Ausdruck des wachstumsfördernden Arbeitsplatzwechsels - weg von den unproduktiveren Arbeitsplätzen, hin zu den produktiveren Unternehmen bzw. Branchen.

Saisonale Arbeitslosigkeit ~> Folge jahreszeitlicher Produktionsschwankungen (Land- und Forstwirtschaft, Bauwirtschaft) und Nachfrageschwankungen (Touristikgewerbe, Weihnachts- und Ostergeschäft). Ursachengerecht kaum bekämpfbar. ~> produktive Winterbauförderung

3 Konjunkturelle Arbeitslosigkeit und Ansätze zu ihrer Bekämpfung

3.1 Arbeitslosigkeit im Konjunkturverlauf

BG_wiwa+bg.gif (22101 Byte)

Konjunkturelle AL ist idealtypisch um ein gesamtwirtschaftliches Phänomen, d.h. der Produktions- und Beschäftigungsrückgang tritt in allen Branchen, Regionen und Berufen in etwa gleichmäßig auf. Konjunkturelle AL ist Folge eines zeitlich befristeten ("temporären") Rückgangs der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage nach Waren und Diensten, also eines Rückgangs der

  1. privaten Konsumnachfrage,
  2. privaten Investitionstätigkeit,
  3. Nachfrage des Staates nach Waren und Diensten und/oder
  4. Auslandsnachfrage (Exporte saldiert mit den Importen).

Nachfrageeinbruch ~> Unterauslastung der Produktionskapazitäten ~> Kurzarbeit ~ Entlassungen ~> AL.

image45.gif (3125 Byte)

Von konjunktureller Arbeitslosigkeit sollte man nur dann sprechen, wenn es sich tatsächlich um Unterbeschäftigung als Folge eines temporären Nachfrageeinbruchs handelt. Stagnieren Produktion und Beschäftigung, weil das wirtschaftliche Wachstum über eine längere Periode hinweg zu gering ist, um alle Arbeitswilligen zu beschäftigen, so liegt kein konjunkturelles, sondern ein zählebiges oder "strukturelles" gesamtwirtschaftliches Phänomen vor ~> anhaltende Unterbeschäftigung ~> "wachstumsdefizitäre Arbeitslosigkeit" als Teil der strukturellen Arbeitslosigkeit im weiten Sinne. Zyklische Erscheinungen und längerfristige Trendbrüche sind also zu unterscheiden. Im ersten Fall sind befristete Konjunkturprogramme durchaus erfolgversprechend, im zweiten Fall sind dagegen derartige Konjunkturprogramme nicht nur wirkungslos, sondern sogar schädlich. Eine richtige Diagnose ist daher die entscheidende Basis für die Formulierung einer erfolgversprechenden Therapie.

3.2 Bekämpfung konjunktureller Arbeitslosigkeit

Keynesianer empfehlen expansive Konjunkturpolitik ~> StWG. Danach ist es Aufgabe der Bundesregierung, in der Rezession einem konjunkturellen Nachfrageeinbruch durch staatliche ("fiskalpolitische") Maßnahmen entgegenzusteuern. Die Bundesbank soll durch Zinssenkungen diese expansive Fiskalpolitik begleiten (monetary fiscal policy). Gegebenenfalls kommen auch außenwirtschaftliche Maßnahmen zur Belebung des Exports und zur Drosselung der Importe in Betracht.

BG_BIP+ET_D.gif (22854 Byte)

3.2.1 Expansive Fiskalpolitik

3.2.1.1 Wirkungsweise automatischer Stabilisatoren

Keine Fallweisen Maßnahmen erforderlich. Mechanismus wirkt selbstätig ("automatische Stabilisatoren").

Voraussetzungen:

- konjunkturreagible Bemessungsgrundlage

- möglichst progressiver Tarif

Je höher die Aufkommenselastizität, um so stärker sind die automatischen Stabilisierungseffekte, sofern die Staatsausgaben konstant gehalten werden.

Problem: In der Realität Parallpolitik ~> prozyklische Effekte auf den Wi'Ablauf.

Hohe Aufkommenselastizität führt zum Anstieg der Steuerlastquote und, sofern die Ausgaben, dem Steueraufkommen angepaßt werden, zum Anstieg der Staatsausgabenquote. Die kurzfristig (möglicherweise) positiven Wirkungen eines progressiven Steuersystem sind langfristig negativ.

image46.gif (4508 Byte)

3.2.1.2 Diskretionäre Maßnahmen in der Rezession

Hierdurch steigt die gesamtwirtschaftliche Nachfrage unmittelbar. Zudem gehen von einer Nachfragesteigerung - so die Keynesianer - erhebliche Multiplikator- und Akzeleratoreffekte (Verstärkereffekte) auf die anderen Nachfrageaggregate aus, mit der Folge, daß bereits ein verhältnismäßig gering dosiertes staatliches Konjunkturprogramm in der Lage ist, die konjunkturelle Unterbeschäftigung abzubauen.

Grafik_Ansatzpunkte_Nachfragepol.gif (3258 Byte)

Insbesondere durch Konjunkturabschläge zur Einkommen- und Körperschaftsteuer sowie mit der Verbesserung der Abschreibungsmöglichkeiten wird das Ziel verfolgt, die private Konsum- und Investitionstätigkeit anzuregen. Mittels steuerpolitischer Maßnahmen kann die gesamtwirtschaftliche Nachfrage daher lediglich indirekt beeinflußt werden, ihre Wirkungen sind deswegen unsicherer als die Effekte einer Erhöhung der Staatsausgaben.

Die Finanzierung der Maßnahmen soll entweder aus der sog. Konjunkturausgleichsrücklage erfolgen (sofern eine derartige Rücklage in Zeiten der Hochkonjunktur bei der Bundesbank angesammelt worden ist), oder aber dadurch sichergestellt werden, daß der Staat seine Kreditaufnahme vorübergehend (!) erhöht. Keynesianer treten insbesondere dafür ein, daß die Kreditaufnahme bei der Zentralbank erfolgt, das Konjunkturprogramm de facto also über die "Notenpresse" finanziert wird. In der Bundesrepublik Deutschland ist das allerdings aufgrund der bestehenden Gesetze nicht möglich.

transmis_fiskalpol.jpg (24395 Byte)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Rechtsgrundlage ~> StWG. Danach kann die Regierung in der Rezession über die im Staatshaushaltsplan ohnehin vorgesehenen Ausgaben hinaus zusätzliche Ausgaben tätigen und diese durch Kreditaufnahme finanzieren (maximal 6 Milliarden DM). [Dies ist allerdings keine Ermächtigung zur Kreditaufnahme bei der Deutschen Bundesbank. Der Bund ist vielmehr auf den privaten Geld- und Kapitalmarkt verwiesen]. Darüber hinaus ist im StWG vorgesehen, daß im Falle einer Abschwächung der konjunkturellen Entwicklung die Einkommen- und Körperschaftsteuersätze um maximal 10 Prozent für höchstens ein Jahr gesenkt werden können.

Vorteil ~> rasch einsetzbare Instrumente ~> keine langwierigen Gesetzgebungsverfahren.

finpol strukturelles defizit bis 1998.gif (11229 Byte)

finpol strukturelles defizit bis 19983.gif (11482 Byte)

Probleme:

  1. Es müssen Schubladenprogramme vorliegen.
  2. Finanzierung der Programme ~> Budgetdefizite.
    Finanzierung bei der Bundesbank war schon in der Vergangenheit zu Recht weitgehend ausgeschlossen (es konnten lediglich kurzfristige Kassenkredite im Rahmen eines eng begrenzten maximalen Plafonds aufgenommen werden; seit 1994 hat der Staat keinerlei Recht mehr, bei der Bundesbank Kredite aufzunehmen). In der Rezession ist Kreditaufnahme relativ unproblematisch ~> Zinssteigerungen kaum zu erwarten, sofern es sich lediglich um vorübergehende (konjunkturelle) Budgetdefizite handelt.

In der Realität ist nun allerdings vielfach zu beobachten, daß die in der Rezession aus konjunkturpolitischen Gründen erhöhte Kreditaufnahme des Staates im darauffolgenden Boom keineswegs wieder (vollständig) getilgt wird ~ Defizite kumulieren. Aus "konjunkturellen" (vorübergehenden) Budgetdefiziten werden "strukturelle" (zählebige) Haushaltsdefizite. Dieser Prozeß ist allerdings nicht Folge der keynesianischen Konzeption, sondern Folge einer falschen Handhabung.
Strukturelle Budgetdefizite sind problematisch ~> crowding out effekte ~> Beeinträchtigung von Wachstum und Beschäftigung (zinsbedingten crowding out, wechselkursbedingtes c.o., preissteigerungsbedingtes c.o., erwartungsbedingtes c.o.).

image50.gif (1265 Byte)

  1. Multiplikatoreffekte sind trügerisch.
    In der einfachsten Version hat der Multiplikator die Form:
    Je geringer die marginale Sparquote ist, um so geringer sind die nachfrageseitigen "Sickerverluste", und um so höher ist der Multiplikator. Je ausgeprägter dieser Vervielfacherprozeß ist, um so leichter könnte man sich bildlich gesprochen mittels eines staatlichen Konjunkturprogrammes "am eigenen Schopf aus dem Sumpf der Rezession herausziehen". Je höher der Multiplikator, um so mehr würde zudem infolge des einsetzenden Konjunkturaufschwungs das Steueraufkommen sprudeln und so zur Reduktion der anfänglichen Budgetdefizite beitragen (These von der Selbstfinanzierung eines staatlichen Beschäftigungsprogramms).
    Derart hohe, wesentlich über Eins liegende Multiplikatoreffekte sind allerdings in der Realität kaum zu beobachten. Selbst Wirtschaftsforschungsinstitute, die eher keynesianischem Modelldenken folgen, setzen den Staatsausgabenmultiplikator kaum höher als 1,2 an. Das bedeutet aber, daß von einer Staatsausgabenerhöhung von 1 Milliarde DM lediglich ein Gesamteffekt von 1,2 Milliarden DM auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage ausgeht.
    Die Deutsche Bundesbank, die eher neoklassisch-monetaristischem Denken verbunden ist, ist hinsichtlich des weit verbreiteten Multiplikatoroptimismus ebenfalls skeptisch. Auch sie bezweifelt zwar nicht, daß ein staatliches Beschäftigungsprogramm kurzfristig geeignet sein kann, kurzfristig Produktion und Beschäftigung zu erhöhen. Hierbei handle es sich jedoch nur um ein vorübergehendes "Strohfeuer". Nach Auffassung der Bundesbank wirkt ein derartiges Beschäftigungsprogramm mittelfristig sogar kontraproduktiv. Es beeinträchtigt infolge negativer Begleiterscheinungen (Erhöhung des Staatsanteils, Anstieg der Staatsverschuldung, Inflation) auf Dauer Wachstum und Beschäftigung. Die Bundesbank gibt in ihren Modellrechnungen sogar einen negativen (!) Staatsausgabenmultiplikator an. Das bedeutet aber nichts anderes, als daß das Sozialprodukt infolge des staatlichen Beschäftigungsprogramms im Endeffekt sinkt. Im Nenner des Multiplikators erscheinen dann neben der marginalen Sparquote noch weitere "Sickerverluste".
  2. Erhebliche Mitnahmeeffekte bei Subventionen zur Förderung der Investitionstätigkeit.
  3. Steuerliche Entlastungen zur Förderung des Konsums kaum wirksam.

Insgesamt ist festzustellen, daß das plausibel klingende Konzept, Arbeitslosigkeit durch staatliche Konjunkturprogramme zu bekämpfen, in der Praxis auf erhebliche Probleme stößt. Wenn überhaupt, so ist diese Strategie nur zur Bekämpfung der konjunkturellen Arbeitslosigkeit geeignet, nicht aber zur Bekämpfung struktureller Unterbeschäftigung.

3.2.2 Expansive Geldpolitik der Zentralbank

Keynesianer werden vielfach deswegen als "Fiskalisten" bezeichnet, weil sie das Schwergewicht der Konjunkturpolitik auf die Finanzpolitik legen. Die Geldpolitik gilt als vergleichsweise wenig wirksam. Sie soll allerdings die Fiskalpolitik bei ihrer Aufgabe unterstützen. Aus keynesianischer Sicht sollte die Zentralbank in der Rezession die Liquidität erhöhen und das Zinsniveau senken. Hiermit soll nicht nur die Finanzierung der staatlichen Budgetdefizite erleichtert werden ("monetary fiscal policy"), sondern die Zinssenkung soll auch die Bedingungen für die Finanzierung der privaten Investitionen verbessern. Die Wirkungskette einer expansiven Geldpolitik ist in der nachstehenden Abbildung dargestellt.

image51.gif (2422 Byte)

Einer derartigen expansiven Geldpolitik sind allerdings enge Grenzen gesetzt. Es stellt sich nämlich die Frage, warum in der Rezession bei stagnierender Nachfrage, leeren Auftragsbüchern und unausgenutztenb Kapazitäten die Unternehmen ihre Investitionstätigkeit nur deshalb ausdehnen sollten, weil die Kreditzinsen niedrig sind. Die Bundesbank kann zwar "die Tränke füllen" (das Kreditangebot steigern), sie kann allerdings die "Pferde" (die Investoren) "nicht zum Saufen zwingen" (Karl Schiller). Die expansive Geldpolitik verpufft infolge der geringen Zinselastizität der Investitionstätigkeit weitgehend bzw. sie ist mit langen Wirkungsverzögerungen ("time lags") verbunden. Eine Feinsteuerung der Konjunktur mittels Geldpolitik ist faktisch unmöglich. Darauf verweisen insbesondere Monetaristen; das wird allerdings auch von Keynesianern nicht bestritten.

Time lags in der Geldpolitik

Unterauslastung
der
Kapazitäten

Diagnose
der
Unterauslastung

Bundesbank
senkt Diskontsatz/
erhöht FLR

Langfristige
Kreditzinsen
sinken

Investitionen
steigen

BIP und
Beschäftigung
steigen

to t1 t2 t3  t4

Recognition lag (Erkennungsverzögerung)

Action lag (Handlungsverzögerung)

Effect lag (Wirkungsverzögerung)

   

intermediate lag

outside lag

target lag

Folge der statistischen Erhebung und Veröffentlichung von Konjunkturdaten.

Bei vorauseilenden Indikatoren möglicherweise negativer lag ("lead").

Gilt für die G'Pol wie für die F'Pol.

Entscheidungsprozesse bei der G'Pol. relativ kurz. Bundesbank hat nur enges Zielsystem. Kaum Konflikte.

Ebeso kurze Handlungsverzögerung.

Zeitspannne bis die Geschäftsbanken die gesunkenen Refinanzierungskosten an ihre Kunden in Form geringerer langfrsitiger Zinsen weitergeben. Bei geringer Konkurrenz im Bankensystem ist dieser lag eher lang (speziell bei expansiver Geldpolitik) Zeitspann bis die Investoren auf gesunkene Zinsen (monetäre Größe) mit steigender Investitionsnachfrage (reale Größe) reagieren.

Je geringer die Zinselastizität der I-Tätigkeit, um so länger ist diese Verzögerung.

Weitere Verzögerung bis sich multiplikative Wirungen auf das BIP ergeben.

Zeitspanne von der Erhöhung des BIP bzw. des Auslastungsgrades bis zur Reaktion der Beschäftigung/Senkung der AL

Wirtschafts-
forschungsinstitute/
Bundesbank

Bundesbank

Geschäftsbanken

Nichtbanken

Damit von der Geldpolitik überhaupt hinreichende Wirkungen auf die Investitionstätigkeit ausgehen, muß die Zentralbank im Zweifel die gesamtwirtschaftliche Liquidität (Geldmenge und/oder Bankenliquidität) sehr stark erhöhen, um die Kreditzinsen genügend abzusenken. Die hiermit verbundene Überliquidisierung der Volkswirtschaft wirkt sich in der Rezession kaum negativ aus. In der Praxis ist es jedoch im darauffolgenden Boom nur bedingt möglich, das in der Rezession geschaffene hohe Liquiditätspolster wieder abzubauen. Die Folge ist, daß die Geschäftsbanken im Boom ihre Kreditvergabe stärker ausdehnen können, als dies ohne die expansiven geldpolitischen Maßnahmen in der Rezession möglich gewesen wäre. Die expansive Geldpolitik führt dann jedoch zu einem Überschäumen der nachfolgenden Hochkonjunktur; sie wirkt damit letztlich prozyklisch. Die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit wird mit Inflation erkauft.

image52.gif (2359 Byte)

Monetaristen lehnen aus den genannten Gründen eine antizyklische Geldpolitik ab. An ihre Stelle soll eine verstetigte Geldpolitik treten. Dabei soll das geldpolitische Handeln nicht an der zyklischen Entwicklung des Inlandsprodukts, sondern an der trendmäßigen Entwicklung des Produktionspotentials ausgerichtet werden.

3.2.3 Expansive Außenwirtschaftspolitik durch Regierung und Zentralbank

Ansatzpunkte der Außenwirtschaftspolitik sind die Export- und Importnachfrage. In der Rezession könnte das Ziel der Außenwirtschaftspolitik darin bestehen, die Exportnachfrage anzuregen und die Importe zu drosseln. Zölle, Subventionen und andere den Handel reglementierende Maßnahmen kommen allerdings kaum in Betracht. Empfohlen wird jedoch eine Abwertung der heimischen Währung, und zwar entweder durch Beschluß der Bundesregierung, sofern ein System fester Wechselkurse gegeben ist, oder durch D-Mark-Verkäufe seitens der Zentralbank am Devisenmarkt. Die Abwertung der eigenen Währung regt tendenziell die Exportnachfrage an und mindert die Importe. Im Inland steigen Produktion und Beschäftigung, im Ausland sinken sie. Die heimische Unterbeschäftigung wird folglich auf Kosten des Auslands bekämpft ("Export von Arbeitslosigkeit"). Es kann daher nicht überraschen, wenn sich das Ausland gegen die Abwertung der fremden Währung und die damit verbundenen Produktions- und Beschäftigungseinbußen zur Wehr setzt. Im Zweifel wird es seine eigene Währung ebenfalls abwerten, um so den wechselkurspolitisch gewonnenen Wettbewerbsvorteil des abwertenden Landes wieder zu neutralisieren. Die Folge wären Abwertungswettläufe und eine Zerrüttung des internationalen Währungssystems, verbunden mit der Gefahr eines zunehmenden Protektionismus. Es sollte daher im Interesse des Erhalt einer stabilen Außenwirtschaftsordnung darauf verzichtet werden, die heimischen Beschäftigungsprobleme auf Kosten des Auslandes zu lösen.

3.3 Zur Wirksamkeit expansiver Konjunkturpolitik

Wie erwähnt, ist die Umsetzung des Lehrbuchkonzepts einer expansiven Geld-, Fiskal- und Außenwirtschaftspolitik zur Bekämpfung der konjunkturellen Arbeitslosigkeit mit erheblichen Problemen behaftet. Selbst wenn diese Politik in der Rezession erfolgreich ist, die Arbeitslosigkeit also sinkt, besteht immer das Risiko, daß infolge einer fehlerhaften Handhabung des Konzepts auf Dauer der Schaden für die Volkswirtschaft größer ist als der Nutzen. Gerade die Erfahrungen in den sechziger und zu Beginn der siebziger Jahre haben gezeigt, daß eine kurzfristig durchaus erfolgreiche Konjunkturpolitik (die Konjunkturprogramme von "Superwirtschaftsminister" Karl Schiller) - aus der historischen Perspektive gesehen - keineswegs mehr zwingend als "erfolgreich" einzuschätzen ist.

Die negativen Begleiterscheinungen einer Wirtschaftspolitik, die vorwiegend auf expansive Beeinflussung der Nachfrage angelegt war, traten insbesondere zu Beginn der siebziger Jahre offen zutage. Das keynesianische Versprechen des Staates, jederzeit konjunkturellen Krisen entgegenzusteuern und für Vollbeschäftigung zu sorgen ("Vollbeschäftigungsgarantie"), führte dazu, daß sich die Verteilungsauseinandersetzungen verschärften. Denn schließlich hatte der Staat ja versprochen, die gegebenenfalls auftretende Arbeitslosigkeit mittels eines Konjunkturprogramms wieder zu bekämpfen. Vor dem Hintergrund dieses Versprechens waren die Verteilungsauseinandersetzungen beschäftigungspolitisch also weitgehend risikolos. Sie führten aber zu starken Preissteigerungen und - da dem Inflationsprozeß doch irgendwann Einhalt geboten werden mußte - letztlich zur Stagflation. Die Stagflationsentwicklung der siebziger Jahre wird vielfach dieser Form der Wirtschaftspolitik angelastet.

Da die keynesianische Konjunkturpolitik zunehmend an ihre Grenzen stieß, wurde in den meisten westlichen Industrieländern zu Beginn der achtziger Jahre ein Konzeptionswechsel zur "angebotsorientierten Wirtschaftspolitik" vollzogen. Ein Konzeptionswechsel war allerdings auch deshalb erforderlich, weil die wirtschaftlichen Probleme seit Mitte der 70er Jahre kaum noch als "konjunkturell" einzustufen sind. Es dominieren seither die strukturellen Ursachen von Unterbeschäftigung. Das gilt erst Recht mit Blick auf die Beschäftigungsprobleme in den neuen Bundesländern. Keynesianische Strohfeuerprogramme sind nicht geeignet, diese strukturelle Ursachen der Arbeitslosigkeit zu bekämpfen.

4 Strukturelle Arbeitslosigkeit und Ansätze zu ihrer Bekämpfung

4.2 Ursachen und Arten struktureller Arbeitslosigkeit

4.2.1 Strukturelle Arbeitslosigkeit im weiten und engen Sinn

Der Begriff "strukturelle Arbeitslosigkeit" wird häufig in einer sehr weiten Abgrenzung gebraucht. Danach ist derjenige Teil der Arbeitslosigkeit, der nicht auf vorübergehende Konjunktureinbrüche sowie friktionelle und saisonale Faktoren zurückzuführen ist, "struktureller" Natur. Im jüngsten Hochkonjunkturjahr 19991 waren in Westdeutschland praktisch alle Wirtschaftszweige nahezu vollständig ausgelastet. Ähnlich hohe Werte sind zuletzt 1970 gemeldet worden. Die konjunkturelle Arbeitslosigkeit kann daher für 1991 mit nahe Null angesetzt werden. Geht man von einem friktionellen und saisonalen Sockel von etwa 250 Tsd. Personen aus, so verbleibt bei insgesamt etwa 2,6 Mio. Arbeitslosen (Westdeutschland, einschließlich stiller Reserve) ein "struktureller" Rest von etwa 2,3 Millionen Personen, für die es keine Arbeitsplätze gab. Unter Einbeziehung der neuen Bundesländer dürfte die weit definierte "strukturelle Arbeitslosigkeit" mit reichlich 3 Mio. Personen anzusetzen sein.

image53.gif (5123 Byte)

Es ist jedoch sinnvoll, den Begriff "strukturell" in einem engeren Sinne zu verwenden und auf teilwirtschaftliche (nicht gesamtwirtschaftliche) Erscheinungen zu beschränken. Als Strukturmerkmale kommen dabei

  1. branchenmäßige,
  2. berufsspezifische,
  3. regionale und
  4. personenspezifische

Beschäftigungsprobleme in Betracht. Im folgenden ist mit "struktureller Arbeitslosigkeit" immer diese enge Abgrenzung gemeint.

Strukturelle Arbeitslosigkeit ist ein teilwirtschaftliches Phänomen. Es herrscht also nicht ein globales Ungleichgewicht am Arbeitsmarkt schlechthin (d. h. ein generell zu geringes Arbeitsplatzangebot), sondern es liegen lediglich Ungleichgewichte auf regionalen, beruflichen, branchenmäßigenund/oder personenspezifischen Teilarbeitsmärkten vor. Kennzeichnend für strukturelle Arbeitslosigkeit ist somit ein Überhang des Arbeitskräfteangebots auf bestimmten Teilarbeitsmärkten bei gleichzeitiger Arbeitskräfteknappheit auf anderen Teilarbeitsmärkten. Auf der einen Seite des Arbeitsmarktes gibt es also arbeitslose Erwerbsuchende und auf der anderen Seite nicht besetzbare Arbeitslätze. Ein Beispiel hierfür ist ein Überangebot an ungelernten Arbeitskräften bei gleichzeitigem Facharbeitermangel. Kurz: Die offenen Stellen (das Arbeitsplatzangebot) sind vorhanden; Arbeitslose und offene Stellen finden jedoch infolge von Merkmalsunterschieden (berufliche Qualifikation und Erfahrung, regionale Verteilung u.a.m.) nicht zueinander. In der ökonomischen Theorie wird dieser Sachverhalt auch als "mismatch" bezeichnet.

J. Kromphardt kennzeichnet den Sachverhalt folgendermaßen:

"... strukturbedingte Arbeitslosigkeit ... gibt ergibt sich, weil die Struktur des Angebots an Arbeit (die an den Kriterien Qualifikation, Alter, Geschlecht und regionale Verfügbarkeit festzumachen ist) nicht mit der Struktur der Nachfrage übereinstimmt... Ihre Bedeutung wird jedoch häufig überschätzt; denn strukturbedingte Arbeitslosigkeit liegt im strengen Sinne eindeutig nur in dem Umfang vor, in dem es sowohl Arbeitslose als auch offenen Stellen gibt." (J. Krompardt, Wirtschaftsdienst, 1996)

Wären die Arbeitskräfte unendlich anpassungsfähig ("mobil" im weitesten Sinne), so gäbe es das Phänomen der strukturellen Arbeitslosigkeit nicht - immer vorausgesetzt, daß die offenen Stellen auch vorhanden sind. Denn dann könnte, um ein Beispiel zu geben, aus einem arbeitslosen Bleisetzer sofort ein Softwareingenieur werden. In diesem Sinne spricht man daher auch von Arbeitslosigkeit als Folge einer unzureichenden Mobilität; der Sachverhalt könnte daher auch als "Mobilitätsdefizit-Arbeitslosigkeit" bezeichnet werden.

Die Annahme einer unbegrenzten Anpassungsfähigkeit (Mobilität) der Arbeitskräfte an die sich ändernde Arbeitskräftenachfrage ist allerdings unrealistisch. Die Folge der mangelnden Anpassungsflexibilität sind die beschriebenen Ungleichgewichte auf Teilarbeitsmärkten. Im Jahr 1991 wurden in der Statistik für Gesamtdeutschland 321 Tsd. offene Stellen ausgewiesen. Diese Statistik ist allerdings bekanntermaßen mit einer erheblichen Fehlerquote behaftet. Unterstellt man, daß die Zahl der tatsächlich zur Verfügung stehenden offenen Stellen etwa doppelt so hoch ist, so hätten rund 640 Tsd. Arbeitsplätze besetzt werden können, für die keine "passenden" Arbeitskräfte zur Verfügung standen.

Die Gründe für die strukturelle Arbeitslosigkeit liegen sowohl im wirtschaftlichen Entwicklungsprozeß als auch bei den betroffenen Arbeitslosen selbst. Danach kann zwischen zwei Kategorien von struktureller Arbeitslosigkeit unterschieden werden:

  1. strukturwandelbedingte Arbeitslosigkeit;
    hier ist der wirtschaftliche Strukturwandel Auslöser für eine geänderte Zusammensetzung des Bedarfs an Arbeitskräften. Im Zentrum stehen also Veränderungen der Arbeitskräftenachfrage. Die Veränderung der Struktur der Nachfrage nach Arbeitskräften ist ihrerseits Folge einer veränderten Güternachfrage, des technischen Wandels und/oder einer veränderten internationalen Arbeitsteilung.
  2. auf persönlichen Eigenschaften beruhende Arbeitslosigkeit;
    die Ursachen für Arbeitslosigkeit liegen in diesem Fall bei den Betroffenen. Ursache ist ein im Vergleich zur Nachfrage "fehlstrukturiertes" Arbeitskräfteangebot.

Diese Formen der strukturellen Arbeitslosigkeit werden im folgenden genauer dargestellt.

4.2.2 Veränderungen der Struktur der Nachfrage nach Arbeitskräften

Ein entscheidender Auslöser struktureller Arbeitslosigkeit ist der Strukturwandel in der Volkswirtschaft. Der strukturelle Wandel ist eine normale Begleiterscheinung des wirtschaftlichen Wachstums- und Entwicklungsprozesses. Bestimmte Branchen, Produkte, Regionen und Berufe stagnieren, während andere Branchen, Produkte, Regionen und Berufe überdurchschnittlich wachsen. Ohne Strukturwandel ist auf Dauer kein Wachstum möglich.

Eine Wirtschaftspolitik, die versuchen würde, "alte" Strukturen und damit "alte" Arbeitsplätze zu konservieren, würde letztlich nicht nur den Wohlstand in einer Gesellschaft, sondern auch die Beschäftigung gefährden. Vollzieht sich der Strukturwandel nicht zu rasch, so sind auch die beschäftigungspolitischen Anpassungsprobleme lösbar - allerdings nicht zwingend für jeden einzelnen Arbeitnehmer; denn in der Praxis kann sich ein älterer Bleisetzer beispielsweise kaum noch beruflich umorientieren.

Die Ursachen des Strukturwandels und damit der strukturwandelbedingten Arbeitslosigkeit sind ausgesprochen komplex und können daher nur kurz gestreift werden.

BG_Sektoranteile_95 und 2010.gif (34242 Byte)

Sichtbarer Ausdruck des Strukturwandels ist die Entwicklung, wie sie in der bekannten Drei-Sektoren-Hypothese (C. Clark, J. Fourastié) zum Ausdruck kommt. So ging in Deutschland der Anteil der Erwerbstätigen im primären Sektor (Land- und Forstwirtschaft, Fischerei) stetig zurück. Im Zuge der Industrialisierung nahm der Beschäftigtenanteil im sekundären Sektor (Warenproduzierendes Gewerbe) bis Anfang der 70er Jahre kontinuierlich zu. Seitdem ist jedoch auch in diesem Bereich ein Rückgang des Anteils der Erwerbstätigen zu verzeichnen. Ungebrochen verlief die Zunahme des Erwerbstätigenanteils im tertiären Sektor (private und staatliche Dienstleistungen). Die Entwicklungstendenzen können der nebenstehenden Graphik entnommen werden.

Die entscheidende Ursache für die Veränderung der Erwerbstätigenanteile im Zeitablauf ist die Veränderung der Produktionsstruktur. Sie ist ihrerseits vor allem Folge der Veränderung der Struktur der Güternachfrage. Sind die Grundbedürfnisse gedeckt (v. a. primärer Sektor), so entstehen zunehmend gehobene Bedürfnisse (v. a. Güter des sekundären Sektors). Aber es tritt einmal eine Sättigung ein, und es entstehen wachsende Bedürfnisse nach Dienstleistungen. Statt Landarbeitern werden Industriearbeiter und schließlich Arbeitskräfte in den Dienstleistungsbereichen nachgefragt. Vollzieht sich dieser Güterstrukturwandel nicht zu rasch, so kann auch die Anpassung auf dem Arbeitsmarkt vergleichsweise problemlos vollzogen werden. Eine Beschleunigung des Strukturwandels führt allerdings auch zu einem beschleunigtem Anpassungsbedarf auf der Seite des Arbeitsmarktes. Hinkt die Anpassungsfähigkeit hinter dem Bedarf hinterher, so tritt strukturelle Arbeitslosigkeit auf.

Die Erfahrung zeigt nun allerdings, dass sich die sektorale Erwerbstätigenstruktur keineswegs vollkommen parallel zur Struktur der Güterproduktion verändert hat. Im primären Sektor ist der Produktionsanteil stärker gesunken als der Beschäftigtenanteil. Im sekundären Sektor ist umgekehrt bis Anfang der 70er Jahre der Beschäftigungsanteil schwächer gestiegen als der Produktionsanteil bzw. seit Beginn der 70er Jahre ist der Anteil der Erwerbstätigen stärker gesunken als sich der Produktionsanteil zurückgebildet hat. Im tertiären Sektor ist schließlich durchgängig der Anteil der Erwerbstätigen größer gewesen als der Anteil der Dienstleistungsproduktion an der gesamtwirtschaftlichen Produktion. Dieses Auseinanderdriften von Produktion und Beschäftigung ist vor allem Folge des technischen und organisatorischen Fortschritts in den Wirtschaftssektoren.

Exemplarisch soll die Entwicklung am Beispiel des primären Sektors verdeutlicht werden. Der Anteil der im primären Sektor beschäftigten Erwerbstätigen hat kontinuierlich abgenommen. Die Ursache ist einerseits darin zu sehen, daß die Nachfrage nach landwirtschaftlichen Produkten nur unterdurchschnittlich gewachsen ist; der Produktionsanteil dieses Sektors ist also gesunken. Dies allein erklärt allerdings die Beschäftigungsentwicklung im primären Sektor noch nicht. Im Zeitablauf sind zudem in der Land- und Forstwirtschaft (Sektor 1) hohe Produktivitätsfortschritten (insbesondere als Folge von Mechanisierung und Düngung) zu verzeichnen. Treffen stagnierende Produktion und hohe Produktivitätsfortschritte aufeinander, so sind sektorale Arbeitskräftefreisetzungen die unausweichliche Folge ( wBIP,1 < wpA1). Im Zeitraum 1960 bis 1994 sind im primären Sektor in Westdeutschland 2,7 Millionen Arbeitsplätze verlorengegangen (wpA: Wachstumsrate der Arbeitsproduktivität).

Ein Teil dieser "freigesetzten" Arbeitskräfte konnte in den 50er und 60er Jahren im sekundären Sektor (Sektor 2) aufgenommen werden. Denn in dieser Zeit (1960 - 1973) ist im industriellen Sektor die Produktion rascher gewachsen als die Arbeitsproduktivität gesteigert werden konnte ( wBIP,2 > wpA2 ). Die Folge war eine Absorption von Arbeitskräften in Höhe von 0,3 Mio. Personen. Allerdings hat sich auch hier seit Beginn der 70er Jahre das Blatt gewendet: Der industrielle Sektor setzt seither per Saldo Arbeitskräfte frei ( wBIP,2 < wpA2 ). Im Zeitraum 1973 bis 1994 wurden 2,4 Mio. Personen freigesetzt. Der Dienstleistungssektor (Sektor 3) war dagegen bisher durchgängig ein arbeispräfteabsorbierender Bereich. Die Produktionsentwicklung übertraf die Produktivitätsfortschritte deutlich ( wBIP,3 > wpA3 ). In der Periode 1960 bis 1973 nahm die Erwerbstätigkeit um 2,3 Mio. Personen zu; im Zeitraum 1973 bis 1994 absorbierte dieser Sektor nochmals 5,2 Mio. Erwerbstätige. Besonders dynamisch vollzog sich hier die Entwicklung bei den Kreditinstituten, Versicherungen und sonstigen Dienstleistungsunternehmen. Auch diese Wirtschaftszweige bauen teilweise allerdings in jüngster Zeit Personal ab.

image55.gif (3214 Byte)

In den sechziger Jahren war die Aufnahmefähigkeit des sekundären und tertiären Sektors ausreichend, um sämtliche im primären Sektor freigesetzten Arbeitskräfte wiederzubeschäftigen. Dagegen konnten in der Periode 1973 - 84 die Beschäftigungsverluste des primären und sekundären Sektors nicht im vollen Umfang durch Beschäftigungsgewinne im tertiären Sektor ausgeglichen werden. Die gesamtwirtschaftliche Beschäftigung sank (- 0,8 Mio. Personen). Auf gesamtwirtschaftlicher Ebene gilt also wBIP < wpA . Im Zeitraum 1984 bis 1994 war dagegen die Arbeitskräfteabsorption größer als die Freisetzung; die Erwerbstätigkeit nahm um 2,4 Mio. Personen zu. Es galt also ( wBIP > wpA ). Seit Anfang der 90er Jahre ist das gesamtwirtschaftliche Wachstum allerdings wiederum zu gering, um die in als Folge des technischen Fortschritts freigesetzten Arbeitskräfte wiederbeschäftigen zu können. Diese Arbeitslosigkeit kann als "wachstumsdefizitäre Arbeitslosigkeit" bezeichnet werden.

Der beschriebene Wandel der Beschäftigungsstruktur hat sich jedoch nicht nur zwischen den genannten Makrosektoren vollzogen (intersektoraler Strukturwandel). Auch innerhalb der Sektoren fand eine Umschichtung der Arbeitsplätze statt (intrasektoraler Strukturwandel). Innerhalb des Dienstleistungssektors rechnet man in der Zukunft mit Beschäftigungseinbußen beim Handel und Verkehr, während voraussichtlich die übrigen Dienstleistungen (z. B. beratende Berufe, Informations- und Kommunikationsdiensteistungen, Altenpflege) weiterhin kräftige Beschäftigungsgewinne verbuchen können.

4.2.3 Persönliche Eigenschaften von Arbeitslosen

Die Ursachen für Ungleichgewichte auf Teilarbeitsmärkten können auch bei den Arbeitskräften selbst, also beim Arbeitskräfteangebot, liegen. Es handelt sich hierbei um bestimmte Eigenschaften von Personen, die zu struktureller Arbeitslosigkeit führen können. Die wichtigsten Gründe sind :

  1. Beruf und Qualifikation
  2. Alter
  3. Geschlecht
  4. Gesundheitszustand
  5. Gebundenheit an den Wohnort
  6. Nationalität

Nimmt im Zeitablauf die Bereitschaft der Arbeitskräfte ab, sich veränderten Arbeitsmarktbedingungen anzupassen, so kann auch dies Ursache für strukturelle Arbeitslosigkeit sein. Man spricht in diesem Zusammenhang von einer sog. "Mobilitätsdefizit-Arbeitslosigkeit". In diesem Zusammenhang wird vielfach auf die mobilitätsreduzierenden Effekte eines zu engmaschig geknüpften sozialen Netzes und auf ein "wohlstandsstaatliches" Sicherheitsdenkens verwiesen.

In der Bundesrepublik Deutschland ist die regionale Mobilität relativ gering. Der einmal gewählte Standort oder persönliche Bindungen stellen Barrieren dar, die nur schwer übersprungen werden. Demgegenüber erweist sich die berufliche Mobilität als vergleichsweise hoch. Den Nachweis hierfür liefert auch die ausgeprägte Bereitschaft zur Teilnahme an Umschulungsmaßnahmen.

Arbeitslosigkeit ist zu einem beträchtlichen Teil auch Folge eines "falsch" gewählten Berufs bzw. eines zu geringen Ausbildungsniveaus. Dieser Tatbestand mündet in die berufs- und qualifikationsspezifische Arbeitslosigkeit.

Ein weitere Form ist die altersspezifische Arbeitslosigkeit. Erfahrungsgemäß haben ältere Arbeitnehmer mehr Schwierigkeiten wieder einen Arbeitsplatz zu finden als jüngere. Aber auch Jugendliche sind überdurchschnittlich von Arbeitslosigkeit betroffen.

Zu den persönlichen Merkmalen zählt auch das Geschlecht. Die Statistik belegt, daß immer noch Frauen häufiger von Arbeitslosigkeit betroffen sind als Männer. Dies ist Indiz für geschlechtsspezifische Arbeitslosigkeit.

Auch die Nationalität ist ein prägendes Merkmal für nationalitätenbedigte Arbeitslosigkeit. Schließlich ist auf gesundheitliche Einschränkungen zu verweisen, die bei den Betroffenen zu überproportionaler Arbeitslosigkeit führt.

4.3 Ansätze zur Bekämpfung struktureller Arbeitslosigkeit

4.3.1 Bekämpfung der regionalen Arbeitslosigkeit

Strukturelle Arbeitslosigkeit ist eine eher zählebige Erscheinung. Rasche Erfolge sind bei ihrer Bekämpfung nicht zu erwarten. Da sich zudem die Ursachenfaktoren gegenseitig überlappen und verstärken, kommt zur Bekämpfung der strukturellen Arbeitslosigkeit nur ein System von ineinandergreifenden struktur- und arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen in Betracht. Sie werden im folgenden skizziert.

Bei der regionalen Arbeitslosigkeit handelt es sich um geballte Unterbeschäftigung in strukturschwachen bzw. monostrukturierten Regionen. Hierzu zählen Räume, die entweder aufgrund ihrer Lage benachteiligt sind (z.B. die ehemaligen Zonenrandgebiete) bzw. Regionen, die sich vornehmlich auf stagnierende Wirtschaftszweige stützen (z.B. die altindustrialisierten Regionen Ruhr und Saar sowie landwirtschaftliche Räume). Ein besonders markantes Beispiel für regionale Arbeitslosigkeit ist die Unterbeschäftigung in den neuen Bundesländern. Regionale Arbeitslosigkeit liegt allerdings strenggenommen nur dann vor, wenn gleichzeitig in anderen Regionen Arbeitskräfteknappheit herrscht. Das sind in der Regel Regionen, die sich auf überdurchschnittlich wachsende Wirtschaftszweige stützen.

Zur Bekämpfung regionaler Arbeitslosigkeit kann versucht werden, das Arbeitsplatzangebot durch Förderung der Ansiedlung von Industrie- und Dienstleistungsbetrieben und den Ausbau der Infrastruktur im strukturschwachen Raum zu steigern. Die Strategie läuft darauf hinaus, die "Arbeitsplätze zu den Menschen" zu bringen. Aktuelles Beispiel für eine regionale Aufbaupolitik sind die massiven Subventionen für Investitionen in den jungen Bundesländern (Programm "Aufbau Ost"). Entsprechendes gilt für den forcierten Ausbau der Infrastruktur in diesen Ländern. Dei Finanzierungsprobleme sind für den Staat allerdings gewaltig.

Aber auch Maßnahmen zur Erhöhung der regionalen Mobilität der Arbeitskräfte gemäß der Devise "Menschen zu Maschinen" könnten geeignet sein, regionale Arbeitsmarktungleichgewichte zu mildern. Diesem Zweck dienen u. a. Umzugsbeihilfen und Trennungsentschädigungen. Die Strategie der regionalen Mobilitätsförderung ist jedoch keineswegs unproblematisch. Die Folge einer ausgeprägten regionalen Mobilität der Arbeitskräfte ist eine personelle Ausdünnung der ohnehin strukturschwachen Regionen; hierdurch werden die langfristigen Entwicklungschancen dieser Räume verschlechtert. Gleichzeitig nimmt die Ballung in den Agglomerationsgebieten zu. Die strukturschwache Region wird "passiv saniert", nicht jedoch aktiv in den Stand gesetzt, mehr Erwerbspersonen eine Beschäftigungsmöglichkeit zu bieten.

4.3.2 Bekämpfung sektoraler Arbeitslosigkeit

Branchenspezifische oder sektorale Arbeitslosigkeit ist - wie dargelegt -, das Resultat von zwei Einflußgrößen: Entlassungen in "Krisenbranchen" bei gleichzeitiger Arbeitskräfteknappheit in prosperierenden Sektoren. Damit eröffnen sich prinzipiell zwei Wege zur Bekämpfung der branchenspezifischen Arbeitslosigkeit:

  1. Verringerung der Freisetzungseffekte in den strukturschwachen Branchen. Dies ist der Ansatzpunkt für Erhaltungssubventionen und protektionistische Maßnahmen;
  2. Förderung der "Zukunftsbranchen", um so neue Arbeitsplätze zu schaffen. An dieser Strategie setzen Anpassungssubventionen sowie ein Bündel weiterer Fördermaßnahmen an.

Der erste Weg ist aus volkswirtschaftlicher Sicht der falsche Weg. Trotzdem wird er in der Realität häufig beschritten. Bei Branchenkrisen werden nämlich regelmäßig vom Staat Hilfen zur Erhaltung von Produktion und Beschäftigung gefordert. Branchenschutzmaßnahmen erfolgen in der Praxis über ein breit gefächertes Arsenal von Aktivitäten, beispielsweise durch Branchensubventionen, Importzölle oder nicht-tarifäre (nicht zollmäßige) Handelshemmnisse (wie beispielsweise "freiwillige" Selbstbeschränkungsabkommen, schleppende Importabfertigungen). Besonders geschützt und subventioniert ist seit jeher die Landwirtschaft, und zwar nicht nur in der Europäischen Gemeinschaft, sondern weltweit. Eine hohe Protektions- und Subventionsrate weisen auch die Bereiche Kohlebergbau, Bekleidung und Textilien sowie Eisen und Stahl auf.

Es muß klar sein, daß es ökonomisch unsinnig ist, auf Dauer alte, nicht wettbewerbsfähige Arbeitsplätze zu schützen. Die Subventionslasten haben die (noch) florierenden Branchen in Form von Steuern, Abgaben und höheren Preisen zu tragen; mit der Folge, daß deren Entwicklungschancen gehemmt werden. Damit entsteht auf Dauer nicht weniger, sondern mehr Arbeitslosigkeit. Der Wohlstand kann in einer Gesellschaft nur dann gesichert und gesteigert werden, wenn die Produktions- und Beschäftigtenstruktur laufend den veränderten nationalen und internationalen Marktbedingungen angepaßt werden.

Der Staat ist daher aufgerufen, sich der ohnehin um sich greifenden Subventions- und Protektionsmentalität entgegenzustemmen und die Voraussetzungen für eine möglichst reibungslose Anpassung an den nationalen und internationalen Strukturwandel zu verbessern. Hierzu gehört u.a. eine leistungsfähige Forschungsinfrastruktur, die qualifizierte Ausbildung der Arbeitskräfte, die Förderung zukunftsweisender Technologien und die Verbesserung des Technologietransfers.

Eine Politik der direkten Subventionierung bestimmter Produkte und Technologien ist allerdings nur in Ausnahmefällen angebracht. Im nachhinein kann sich nämlich herausstellen, daß alle Länder "auf das gleiche Pferd setzen", und weltweit Überkapazitäten in Bereichen entstehen, die ursprünglich als "Schlüsselindustrien" galten. Eine breit gestreute Förderung im Sinne einer Verbesserung der Rahmenbedingungen ist auf Dauer erfolgreicher als eine gezielte Struktur- und Technologiepolitik, die versucht, den Strukturwandel in eine bestimmte Richtung zu lenken. Denn in einer Marktwirtschaft ist es nicht Aufgabe des Staates, darüber zu befinden, welche Branchen und Technologien "zukunftsträchtig" und damit förderungswürdig sind, und welche Wirtschaftszweige, Technologien oder Berufe auf die "Negativliste" des Strukturwandels zu setzen sind; dies hat der Markt zu entscheiden.

4.3.3 Bekämpfung berufs- bzw. qualifikationsspezifischer Arbeitslosigkeit

Berufs- bzw. qualifikationsspezifische Arbeitslosigkeit kennzeichnet die konzentrierte Unterbeschäftigung in einzelnen "sterbenden" Berufen (Landwirte, Textilberufe, Bergleute, Setzer u.a.m.), während gleichzeitig in expandierenden Berufen Arbeitskräfteknappheit herrscht.

Arbeitslosigkeit infolge von Fehlqualifikation der Arbeitskräfte kann insbesondere durch Aus- und Weiterbildung sowie Umschulung verringert werden. Eine besondere Verantwortung übernimmt hinsichtlich der Wahl der Erstqualifikation die Berufsberatung. Das beschäftigungspolitische Ziel der Berufsberatung könnte darin gesehen werden, die Berufswahlentscheidungen arbeitsmarktkonform zu steuern.

Prognosen des künftigen Bedarfs an Tätigkeitsfeldern und Qualifikationen sind allerdings mit erheblichen Problemen behaftet. Hierzu ist es erforderlich, die Entwicklung des technischen und organisatorischen Fortschritts und dessen Auswirkungen auf die Berufsfelder abzuschätzen (Technologiefolgenabschätzung). Da die Nachfrage nach Qualifikation auch von der Güternachfrage abhängt, müßte zudem die Struktur der künftigen Güternachfrage hinreichend zutreffend prognostiziert werden, um den Qualifikationsbedarf abzuschätzen. Es ist nicht zu vermeiden, daß derartige Projektionen mit erheblichen Fehlermargen behaftet sind. Die Ausbildung sollte daher eher breit ausgerichtet sein, damit die Arbeitskräfte in die Lage versetzt werden, im Laufe eines Berufslebens die Qualifikation den veränderten Anforderungen anzupassen (Stichwort: "lebenslanges Lernen"). Schließlich ist darauf zu verweisen, daß Jugendliche ihre Berufswahlentscheidungen nicht nur an den vermeintlichen Zwängen des Arbeitsmarktes orientieren sollten. Entscheidend ist nicht nur die ökonomische Verwertung des Gelernten, sondern auch Freude am gewählten Beruf.

4.3.4 Auf persönlichen Eigenschaften beruhende strukturelle Arbeitslosigkeit und Ansätze zu ihrer Bekämpfung

Die Bekämpfung altersspezifischer Arbeitslosigkeit ist vor allem bei älteren Arbeitnehmern ein schwer zu lösendes Problem. Vielfach bleibt nur der Ausweg des vorgezogenen Ruhestands: der belastet allerdings die Rentenversicherungsträger zusätzlich. Als weitere "Problemgruppe" erweisen sich Jugendliche mit geringer Qualifikation. Denkbare Ansätze sind Weiterqualifizierungs- oder Umschulungsmaßnahmen. Aber auch Appelle an die Wirtschaft könnten dazu beitragen, zusätzliche Lehrstellen bereitzustellen.

Von der geschlechtsspezifischen Arbeitslosigkeit sind in erster Linie Frauen betroffen. Aufgabe der Gesellschaftspolitik ist es, die Rahmenbedingungen für die Vereinbarkeit von beruflicher Tätigkeit und Kindererziehung zu verbessern. Auch die flexiblere Gestaltung der Arbeitszeiten, vermehrte Teilzeitarbeitsplätze und verbesserte Rahmenbedingungen für die Vereinbarkeit von Familie und Beruf (u.a. Kinderbetreuung) erhöhen die Chancen von Frauen, einer Erwerbstätigkeit nachgehen zu können.

Zur Bekämpfung der überdurchschnittlichen Arbeitslosigkeit von Ausländern kommen vor allem Maßnahmen in Betracht, die die Integration der Ausländer in die Gesellschaft fördern. Als "defensive" Maßnahme wäre die Gewährung von Rückkehrhilfen in Erwägung zu ziehen. Zur voraussichtlichen Entwicklung der Qualifikations- und Tätigkeitsmerkmale siehe die nachsehende Abbildung (Quelle: IAB).

BG_Tätigkeitsanteile_95 und 2010.gif (36957 Byte)

2/6 Arbeitslosigkeit als Folge eines anhaltend zu geringen Wirtschaftswachstums und Ansätze zu ihrer Bekämpfung

2/6.1 Ursachen und Arten anhaltender Arbeitslosigkeit

"Arbeitslosigkeit kann auch Folge eines dauerhaften gesamtwirtschaftlichen Arbeitsplatzmangels infolge "zu geringen" Wirtschaftswachstum sein". (J. Pätzold, 1993, S. 273). Wie bei der konjunkturellen Arbeitslosigkeit handelt es sich hierbei um einen allgemeinen Mangel an Arbeitsplätzen, also um ein gesamtwirtschaftliches Phänomen. Im Unterschied zur konjunkturellen Arbeitslosigkeit liegt dann wachstumsdefizitäre Arbeitslosigkeit ("growth-gap-unemployment") vor, wenn der Beschäftigungsrückgang nicht nur vorübergehender Natur ist.

Konjunktur-Wachstum.jpg (16862 Byte)

Kennzeichnend für wachstumsdefizitäre Arbeitslosigkeit ist, daß das wirtschaftliche Wachstum über eine längere Periode "zu gering" ist, um Vollbeschäftigung zu sichern. Das vollbeschäftigungssichernde Wirtschaftswachstum ist allerdings keine absolute Größe. Vielmehr sind vier verschiedene Einflußgrößen dafür maßgebend, welche Wachstumsrate der Produktion erforderlich ist, um das Beschäftigungsziel zu erreichen:

  1. die Entwicklung des realen Bruttoinlandsprodukts (wBIP); je höher die Zuwachsrate der Produktion, um so mehr zusätzliche Arbeitsplätze werden unter sonst gleichen Umständen geschaffen;
  2. die Entwicklung der Arbeitsproduktivität (wpA); sie entscheidet über die potentielle Freisetzung von Arbeitskräften im Zuge des technischen und organisatorischen Fortschritts;
  3. die Entwicklung des Erwerbspersonenpotentials (wEP*); nimmt das Arbeitskräfteangebot zu, so ist unter sonst gleichen Umständen ein höheres Produktionswachstum erforderlich, um Vollbeschäftigung aufrechtzuerhalten. Bei einem abnehmenden Arbeitskräfteangebot ist umgekehrt nur ein geringeres Wachstum notwendig, damit das Vollbeschäftigungsziel erreicht werden kann;
  4. die Entwicklung der Arbeitszeit (wAZ); eine Verkürzung der Arbeitszeit trägt unter sonst gleichen Umständen zur Entlastung des Arbeitsmarktes bei.

Als Bestimmungsgleichung für die Entwicklung des Beschäftigungsgrades (wb) folgt mithin:

wb    =  wBIP   -  wpA   -   wAZ   -   wEP*

Im folgenden werden die Ursachen genauer analysiert und ursachengerechte Ansätze zur Bekämpfung anhaltender Arbeitslosigkeit diskutiert.

2/6.1.1 Technologische und lohnkosteninduzierte Arbeitslosigkeit

Häufig wird die These vertreten, die zentrale Ursache für die anhaltende Arbeitslosigkeit in der Bundesrepublik liege in einer Beschleunigung des technischen und organisatorischen Fortschritts, mit der Folge einer technologischen Arbeitslosigkeit. Tatsächlich sind in einzelnen Wirtschaftszweigen erhebliche Rationalisierungsschübe als Folge der Anwendung neuer Technologien (Prozeßinnovationen) zu beobachten. Fragt man danach, wieviel Arbeitskräfte erforderlich wären, wenn man die Produktion des Jahres 1970 mit der Produktivität des Jahres 1994 erzeugen würde, so ergibt sich eine rechnerische Einsparung von etwa 10 Mio. Arbeitskräften. Auch in Zukunft wird ebenfalls mit erheblichen rechnerischen Arbeitskräfteeinsparungseffekten infolge des technischen Fortschritts gerechnet. Es ist allerdings zu betonen, daß es sich bei derartigen Rechnungen um hypothetische Ergebnisse handelt. Denn es ist ja keineswegs so, daß heute noch die Produktion des Jahres 1970 produziert wird; vielmehr ist die Produktion selbst erheblich gesteigert worden.

bg_ptt-effekte.gif (15888 Byte)

Die möglichen Wirkungen des technischen Fortschritts lassen sich anschaulich anhand einer einfachen Graphik verdeutlichen. Unterstellt man, daß der Output (BIP) mit zunehmendem Arbeitsinput (A) steigt, so ergibt sich der in der nachstehenden Abbildung dargestellte Verlauf einer Produktionsfunktion [ BIP = f ( A ) ]. In der Abbildung wurde unterstellt, daß der Output mit steigendem Input unterproportional zunimmt (sog. ertragsgesetzliche Produktionsfunktion). Tritt nun technischer Fortschritt auf, so bedeutet dies, daß sich die Produktionsfunktion nach oben verlagert. Dies hat zur Folge, daß

  1. ein gegebener Output (BIP0) jetzt mit einer geringeren Zahl Erwerbstätiger erzeugt werden kann (A0 ~> A1, "Arbeitskräfteeinsparungseffekt des technischen Fortschritts"), oder
  2. mit einem gegebenen Arbeitskräfteeinsatz (A0) kann infolge des technischen Fortschritts eine höhere Produktion erstellt werden (BIP0 ~> BIP1, "Wohlstandseffekt des technischen Fortschritts").

Als "job-killer" wirken Produktivitätsfortschritte folglich nur dann, wenn es nicht gelingt, den Fortschritt in entsprechende Produktionssteigerungen "umzusetzen". Steigt nämlich z.B. die Produktivität um 3 Prozent und nimmt gleichzeitig die Produktion um ebenfalls 3 Prozent zu, so heißt dies, daß zwar 3 Prozent der Arbeitsplätze "wegrationalisiert" werden, gleichzeitig aber (unter der Annahme einer linearen Produktionsfunktion) ebenfalls 3 Prozent mehr Arbeitsplätze entstehen, um die Produktionssteigerung bewältigen zu können. Arbeitslosigkeit tritt in diesem Fall - sieht man von strukturellen Problemen ab - nicht auf.

Sind die arbeitskräftesparenden Rationalisierungsprozesse auf "zu hohe" Löhne zurückzuführen, so spricht man auch von lohnkosteninduzierter oder "klassischer" Arbeitslosigkeit". Die Folge starker Lohnsteigerungen ist, daß der Produktionsfaktor Arbeit durch den Produktionsfaktor Kapital substituiert wird. Mit der Bezeichnug "klassische Arbeitslosigkeit" wird ein Bezug zu dem Klassiker David Ricardo hergestellt, der in sein 1817 erschienenes Werk "On the Principles of Political Economy and Taxation", 1821 das berühmte Kapitel "On Machinery" einfügte. Insbesondere eine Erhöhung der Lohnsätze, die über den Anstieg der Arbeitsproduktivität hinausgeht löst, arbeitskräftesparenden technischen Fortschritt aus. In der Realität ist immer wieder zu beobachten, daß gerade die unteren Lohngruppen überproportional erhöht werden (z. B. durch die Vereinbarung von Mindestbeträgen). Der Sachverständigenrat bezeichnet diese Tatbestand auch als Mindestlohnarbeitslosigkeit.

"Verlangen die einsatzwilligen Produktionsfaktoren (insbesondere die Arbeitnehmer, J.P.) mehr für ihre Dienste als sie insgesamt produzieren ..., so kann ein Teil von ihnen nicht eingesetzt werden, weil der Zuwachs der Lohnkosten ... den Marktwert des dem Faktor Arbeit zurechenbaren Produktanteils zu übersteigen droht, so daß keine zusätzlichen Arbeitskräfte eingestellt werden können oder vorhandene entlassen werden müssen..." (Sachverständigenrat, JG 1967/77, Tz 278)

Klassische Arbeitslosigkeit ist damit eine Unterart der technologischen Arbeitslosigkeit.

In der Bundesrepublik Deutschland haben sich die Wachstumsrate der Arbeitsproduktivität im Zeitablauf vermindert; der Freisetzungsdruck ist folglich geringer geworden. Allerdings hat sich auch das wirtschaftliche Wachstum verlangsamt. Sinkt die Wachstumsrate des BIP schneller als der Produktivitätsfortschritt, so ist dieses Wirtschaftswachstum offensichtlich "zu gering", um alle durch technischen Fortschritt freigesetzten Arbeitskräfte wiederbeschäftigen zu können. Allerdings kann man auch argumentieren, daß - gemessen an diesem Wirtschaftswachstum die Produktivitätsfortschrittsrate - "zu hoch" ist und damit rationalisierungsbedingte oder "technologische" Arbeitslosigkeit auftritt. Soweit in der Bundesrepublik Deutschland technologische Arbeitslosigkeit gesamtwirtschaftlich überhaupt aufgetreten ist, lag die Ursache keinesfalls in der Beschleunigung des gesamtwirtschaftlichen Rationalisierungsprozesses, sondern in der Verlangsamung des wirtschaftlichen Wachstums. Vor allem die zunehmende Arbeitslosigkeit in Westdeutschland von Mitte der 70er bis Mitte der 80er Jahre ist zu einem erheblichen Teil auf die anhaltende Wachstumsschwäche zurückzuführen. Es ist daher sinnvoll, diese Unterbeschäftigung als Stagnationsarbeitslosigkeit zu bezeichnen. Hierauf wird im folgenden näher eingegangen.

Zum Stand der technologischen Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands KLICK hier
Hierzu FOLIEN

2/6.1.2 Wachstumsschwäche und Stagnationsarbeitslosigkeit

Die Ursachen der Wachstumsschwäche lassen sich im wesentlichen auf zwei Determinanten zurückführen:

  1. nachfrageseitige Ursachen,
  2. angebotsseitige Ursachen.

Bei den Vertretern der Sättigungsthese steht die Nachfrageseite im Zentrum. Sie weisen darauf hin, daß Volkswirtschaften ohnehin nicht über längere Zeiträume hinweg mit konstanten Raten wachsen könnten. Denn ein derartiges Wachstum müßte exponentiell verlaufen. Konsequenz wäre, daß der absolute Wohlstandszuwachs (in Milliarden DM) fortwährend zunehmen würde. Es ist unstrittig, daß Wirtschaftssysteme in diesem Fall an "Grenzen des Wachstums" (Club of Rome) stoßen müssen.

Die Vertreter der Sättigungshypothese verweisen zudem darauf, daß mit zunehmendem Wohlstand auf immer mehr Märkten Nachfragesättigungen eintreten, daß das Wirtschaftswachstum also von der Nachfrageseite begrenzt werde. In modernen Gesellschaften verlagern sich die Bedürfnisse, und zwar nicht nur von den materiellen Gütern zu den Dienstleistungen, sondern vor allem auch von denjenigen Bedürfnissen, die über die Märkte befriedigt werden können, hin zu denjenigen Bedürfnissen, die nicht "marktorientiert" sind. Verwiesen wird insbesondere auf das Verlangen mehr nach Freizeit und nach mehr immaterieller Lebensqualität. Die Folge eines derartigen Wertewandels von der marktorientierten Wohlstandsgesellschaft hin zur Freizeitgesellschaft ("postmaterielle Gesellschaft") sei die zu beobachtende Stagnation von Produktion und Volkseinkommen.

Angebotstheoretiker, wie beispielsweise der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, lehnen die These von der Nachfragesättigung ab. Die in der Realität zu beobachtende Stagnation des Produktions- und Volkseinkommenswachstums sei vielmehr Folge "falscher" Rahmenbedingungen für die Investoren. Nach Auffassung des Sachverständigenrates sind die Bedürfnisse noch keineswegs "gesättigt". Es gibt, so die Angebotstheoretiker, auch heute noch einen unbefriedigten Wunsch nach mehr Wohlstand und damit einen Wunsch nach höheren Realeinkommen - diese latenten Wünsche müßten nur geweckt und seitens der Produzenten befriedigt werden. Richtig sei zwar, daß auf einzelnen Märkten (Landwirtschaft, Haushaltsgeräte u.a.m.) Sättigungstendenzen zu beobachten sind; diese partiellen Sättigungen dürften jedoch nicht mit allgemeiner Sättigung gleichgesetzt werden. Die zentrale Ursache der beobachtbaren Wachstumsschwäche wird in angebotsseitigen Störungen gesehen. Es gibt - so die zentrale These - nicht mehr genug wagemutige Pionierunternehmer, die das Wirtschaftssystem und damit das Wachstum in einem Prozeß der schöpferischen Zerstörung (Josef Alois Schumpeter) vorantreiben.

Die Gründe für die angebotsseitigen Hemmnisse sind vielschichtig; sie werden vor allem in leistungs- und motivationshemmenden Steuern und sozialpolitischen Regelungen gesehen. Zudem wirkt sich das dichte Netz staatlicher Regulierungen und Bevormundungen als Innovations- und Investitionshemmnisse aus. Verwiesen wird auch auf überhöhte Löhne, die die internationale Wettbewerbsfähigkeit mindern und damit den deutschen Standort für die Produzenten zunehmend unattraktiver machen. Jüngst hat auch die OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Paris) die Notwendigkeit zu mehr Flexibilität in der Bundesrepublik Deutschland betont.

2/6.1.3 Kapitalmangelarbeitslosigkeit

Ein unzureichendes Arbeitsplatzangebot kann auch darauf zurückzuführen sein, daß der in einem Land zur Verfügung stehende Kapitalstock nicht ausreichend bzw. nicht wettbewerbsfähig ist. Es fehlt in diesem Fall der zum Faktor Arbeit komplementäre Produktionsfaktor Kapital. Eine derartige Situation wird auch als "Kapitalmangelarbeitslosigkeit" bezeichnet. Speziell in den neuen Bundesländern ist zu verzeichnen, daß die nach der deutschen Einheit zur Verfügung stehenden Produktionsanlagen international nicht wettbewerbsfähig waren. Die Folge war nicht nur das Wegbrechen ganzer Industriezweige, sondern auch eine hohe Arbeitslosigkeit. Aufgabe der Politik ist es in diesem Fall, die Investitionstätigkeit zu fördern und eine moderne Infrastruktur aufzubauen. Mit dem wirtschaftspolitischen Programm "Aufbau Ost" wurde der Versuch unternommen, die Kapitalmangelarbeitslosigkeit in den neuen Ländern abzubauen.

2/6.1.4 Demographische Arbeitslosigkeit

Anhaltende Arbeitslosigkeit ist nicht nur dadurch bedingt, daß die Nachfrage nach Arbeitskräften zu gering ist, sondern kann auch dadurch verursacht sein, daß das Erwerbspersonenpotential steigt. Zentrale Ursachen für einen Anstieg des Arbeitskräfteangebots sind:

  1. Auftreten geburtenstarker Jahrgänge am Arbeitsmarkt,
  2. Erhöhung der Erwerbsbeteiligung von Frauen,
  3. Nettozuwanderung von Arbeitskräften aus dem Ausland.

Da die genannten Ursachen letztlich auf Änderungen der Bevölkerung bzw. des Verhaltens der Bevölkerung zurückzuführen sind, wird diese Art der Unterbeschäftigung auch als demographische Arbeitslosigkeit bezeichnet ("Demographie" ist ein Teilgebiet der Bevölkerungswissenschaft).

In Deutschland wurde insbesondere seit Mitte der siebziger Jahre der Angebotsdruck auf dem Arbeitsmarkt zusätzlich noch durch ein steigendes Arbeitskräfteangebot verstärkt. Der Anstieg des Erwerbspersonenpotentials in den achtziger Jahren war insbesondere Folge der Entwicklung der Geburtenraten in den sechziger Jahren und Folge der erheblich gestiegenen Erwerbsquoten der Frauen. Im Zeitraum 1988 - 1993 wurde der Arbeitsmarkt durch den erhöhten Erwerbswunsch von Frauen zusätzlich um etwa 1 Mio. Erwerbspersonen belastet. Der Gipfelpunkt der Potentialentwicklung wurde für das Jahr 1990 erwartet. Ab 1990 sollte das Arbeitskräfteangebot dann wieder abnehmen. Die Vereinigung der beiden deutschen Staaten hat diese Projektion hinfällig gemacht.

Eine starke Belastung des deutschen Arbeitsmarktes ergibt sich auch aus der Nettozuwanderung von Arbeitskräften aus dem Ausland. Im Zeitraum 1988 - 1993 war ein wanderungsbedingter Anstieg des erwerbspersonenpotentials in Höhe von etwa 2 Mio. Personen zu verzeichnen. Die bestehende Unterbeschäftigung in Deutschland ist daher zumindest zum Teil auch wanderungsbedingt (migrationsbedingte Arbeitslosigkeit).

Soll ein derartiger demographisch bedingter Anstieg des Arbeitskräfteangebots nicht zu Arbeitslosigkeit führen, so müßte (unter sonst gleichen Umständen) die Zuwachsrate der gesamtwirtschaftlichen Produktion kräftig gesteigert werden. Das ist in den achtziger Jahren offensichtlich nicht in ausreichendem Maß gelungen. Das Produktionswachstum reichte offensichtlich nicht nur nicht aus, die durch Rationalisierung eingesparten Arbeitsplätze neu entstehen zu lassen, es war zudem auch "zu gering", um den demographisch bedingten Anstieg des Erwerbspersonenpotentials zu kompensieren. Die Arbeitslosigkeit in der Bundesrepublik war in der Vergangenheit insoweit zu einem erheblichen Teil demographischer Natur.

Zur zukünftigen Entwicklung des erwerbspersonenpotentials siehe die nachstehende Abbildung (Quelle: IAB).

bg_EP_bis_2040.gif (41872 Byte)

2/6.2 Strategien zur Bekämpfung anhaltender Unterbeschäftigung

Ausgehend von der Bestimmungsgleichung für die Entwicklung des Beschäftigungsgrades

wb = wBIP - wpA - wAZ - wEP

lassen sich folgende Ansätze zur Bekämpfung einer anhaltenden "wachstumsdefizitären Arbeitslosigkeit" zuordnen:

wb      =    wBIP    -     wpA     -     wAZ      -     wEP*
               |                    |                    |                    |
               (1)                 (2)                (3)                (4)

Strategien:

(1) Förderung des Wirtschaftswachstums (offensive Strategie)
(2) Bremsung des technischen Fortschritts
(defensive Strategie)
(3) Verringerung der jahresdurchschnittlichen Arbeitszeit
(defensive Strategie)
(4) Verringerung des Erwerbspersonenpotentials
(defensive Strategie)

Es sind folgende Strategien der Beschäftigungspolitik zu unterscheiden: die ofensive Strategie und die devensive Strategie.

(1) 0ffensive Strategie
Das Beschäftigungsproblem kann offensiv angegangen werden. Hierzu kann versucht werden, das wirtschaftliche Wachstum derart zu steigern, daß neue Arbeitsplätze entstehen und die Arbeitslosigkeit gesenkt wird. Die Wachstumsstrategie stellt quasi den Versuch dar, durch "Flucht nach vorn" die Beschäftigungsprobleme zu lösen.
Strittig ist allerdings das "Wie", also die Frage des geeigneten Instrumentariums. Grundsätzlich lassen sich zwei Teilstrategien der Wachstumspolitik unterscheiden:

  1. nachfrageorientierte Wachstumspolitik
    Sie zielt darauf ab, eine "zu geringe" Nachfrage im privaten Bereich durch eine zusätzliche Nachfrage des Staates auszugleichen. Diese Strategie ist insoweit "keynesianisch", als sie an der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage ansetzt. Da jedoch wegen der anhaltenden Wachstumsschwäche die Staatsausgaben nicht nur vorübergehend, sondern auf Dauer erhöht werden sollen, wird dieser Ansatz auch als "links-keynesianisch" bezeichnet.
  2. angebotsorientierte Wachstumspolitik
    Sie setzt sich zum Ziel die Angebotsbedingungen für die privaten Investoren derart zu verbessern, daß mehr Wachstum möglich wird.

Abbildung: Beschäftigungsschwellen in Deutschland und den USA

BG_BG-Schwelle_D.gif (17745 Byte)

BG_BG-Schwelle_USA.gif (16603 Byte)

Um 100 Tsd. zusätzliche Arbeitsplätze zu schaffen, müßte das Produktionswachstum um etwa einen Prozentpunkt beschleunigt werden - das ist eine gewaltige Aufgabe für die Wachstumspolitik.

(2) Defensive Strategien
Skeptiker bezweifeln, daß die erforderlichen hohen Zuwachsraten des Sozial- oder Inlandsprodukts erreicht werden können, um auf diese Weise die Beschäftigungsprobleme zu lösen. Will man eine anhaltend hohe Arbeitslosigkeit nicht in Kauf nehmen, so kommen ergänzend oder sogar alternativ zur offensiven Wachstumstrategie defensive Maßnahmen zur Entlastung des Arbeitsmarktes in Betracht.
Gefordert wird

  1. die Verkürzung der Arbeitszeit,
  2. die Herabsetzung der flexiblen Altersgrenze und/oder
  3. die Drosselung des Produktivitätsfortschritts.

Derartige Forderungen wurden in der Vergangenheit insbesondere vom Deutschen Gewerkschaftsbund erhoben und beschäftigungspolitisch begründet.

Im folgenden soll die Frage der Eignung dieser Strategien näher untersucht werden. Diese Strategien können entweder isoliert oder in Kombination miteinander verfolgt werden.

2/6.2.1 Nachfrageorientierte Wachstumspolitik

Die links-keynesianische Version der Wachstumsstrategie zielt darauf ab, Nachfragesättigungen im privaten Bereich durch Erhöhung der staatlichen Nachfrage zu kompensieren. Die Vertreter dieser Strategie argumentieren, daß im Unterschied zur privaten Güterversorgung, die Versorgung mit öffentlichen Leistungen noch völlig unzureichend sei. Insbesondere in den Bereichen Umwelt, Städtesanierung, Sozialleistungen, Bildung, Energie u.a.m. gebe es einen bisher unbefriedigten Bedarf.

Probleme:

Problematisch ist nicht nur die Finanzierung der Staatsausgaben, sondern auch der Tatbestand, daß der Anteil des Staates am Inlandsprodukt permanent steigt - eine ordnungspolitisch bedenkliche Entwicklung. Die Finanzierung der zusätzlichen Staatsausgaben über Steuern kommt nicht in Betracht; die Steuerfinanzierung würde zu einer unerwünschten Zurückdrängung der privaten Nachfrage führen ("steuerliches crowding out"). Die Finanzierung der Ausgaben über Geldschöpfung bei der Zentralbank würde die Inflation anheizen, zudem müßte hierzu in der Bundesrepublik das Bundesbankgesetz geändert werden. Bisher ist nämlich dem Staat der Zugang zur "Notenpresse aus gutem Grund verwehrt. Gleichwohl wurde in der Vergangenheit immer wieder die Forderung erhoben, staatliche Beschäftigungsprogramme über zinslose und tilgungsfreie Zentralbankkredite, also faktisch über Geldschöpfung, zu finanzieren. Auf den gleichen Effekt läuft die auch schon erhobene Forderung hinaus, die Goldreserven der Bundesbank nicht zum Niederstwertprinzip zu bewerten, sondern als Bewertungsmaßstab den aktuellen Goldpreis zu wählen. Die entstehenden buchhalterischen Gewinne müßte die Bundesbank an die Bundesregierung ausschütten. Sie könnten dann zur Finanzierung der staatlichen Ausgabenprogramme eingesetzt werden.

Infolge der Erhöhung Geldmenge würden auf Dauer die Geldwertstabilität, die internationale Wettbewerbsfähigkeit und das wirtschaftliche Wachstum beeinträchtigt ("inflatorisches crowding out"). Die Finanzierung der Staatsausgaben über die Erhöhung der Kreditaufnahme am Geld- und Kapitalmarkt würde das Zinsniveau in die Höhe treiben und damit die beschäftigungspolitisch notwendigen privaten Investitionen zurückdrängen ("zinsbedingtes crowding out"). Das Mehr an Staatsnachfrage würde auf Kosten der privaten Nachfrage erreicht. In keinem der Fälle wäre für die Beschäftigung etwas gewonnen. Es würden per Saldo lediglich Arbeitsplätze im privaten Sektor gegen Arbeitsplätze beim Staat getauscht.

Abgesehen von der ordnungspolitischen Problematik der Erhöhung der Staatsquote ist die beschäftigungspolitische Effizienz dieser Strategie äußerst fragwürdig. Links-Keynesianer argumentieren zwar, daß ein derartiges staatliches Beschäftigungsprogramm mit erheblichen Multiplikatoreffekten einhergehe und sich auf diese Weise quasi von selbst finanziere. Ob und wie stark diese Multiplikatoreffekte jedoch in der Realität ausfallen, ist sehr umstritten. Die (eher monetaristisch argumentierende) Bundesbank geht jedenfalls davon aus, daß staatliche Beschäftigungsprogramme auf Dauer mehr schaden als sie beschäftigungspolitisch nützen (negativer Multiplikatoreffekt); lediglich kurzfristig seien positive Wachstums- und Beschäftigungseffekte zu erwarten ("Strohfeuer").

In der Bundesrepublik Deutschland haben sich die Vertreter einer links-keynesianischen Beschäftigungspolitik politisch bisher nicht durchsetzen können.

2/6.2.2 Angebotsorientierte Wachstumspolitik

Angebotstheoretiker plädieren für eine Wachstumspolitik, die nicht den öffentlichen, sondern den privaten Sektor stärkt. Das für Vollbeschäftigung erforderliche Wirtschaftswachstum soll durch Revitalisierung der Marktkräfte erreicht werden. Die Devise lautet: "Mehr Markt und weniger Staat". Dem Staat kommt danach die Aufgabe zu, Wachstumshemmnisse zu beseitigen und private Initiative und Wagemut wieder lohnend zu machen.
Plädiert wird insbesondere für

  1. Reform des Steuersystems (Reform der Einkommensteuer - speziell Sekung der Spitzensteuersätze bei gleichzeitiger Verbreiterung der Bemessungsgrundlage -, Unternehmensteuerreform),
  2. die Beseitigung administrativer Investitionshemmnisse (z.B. Verordnungen im Bauwesen, langwierige Genehmigungsverfahren),
  3. die Privatisierung staatlicher Aufgaben,
  4. Beseitigung der Ausnahmebereiche im GWB (z. T. bereits erfolgt: Telekommunikation, leitungsgebundene Energiewirtschaft, Bahnreform ...)
  5. den Abbau von Subventionen, die lediglich der Erhaltung von Krisenbranchen dienen ("Subventionen sind ein Krebsschaden", so der Sachverständigenrat),
  6. die Verringerung (Konsolidierung) der zinstreibenden und damit die Investitionstätigkeit beeinträchtigenden Staatsschulden (Konsolidierung der "strukturellen" Budgetdefizite),
  7. eine "zurückhaltende" Lohnpolitik, die sich am Produktivitätsfortschritt ausrichtet ("produktivitätsorientierte Lohnpolitik") und regional, sektoral und qualifikatorisch differenziert ist,
  8. das Aufbrechen von Verkrustungen am Arbeitsmarkt (Kündigungsschutzverordnungen, Rationalisierungsschutzabkommen, flexiblere Arbeitszeitregelungen) und nicht zuletzt für
  9. eine Wirtschaftspolitik, die sich durch Stetigkeit und Berechenbarkeit auszeichnet und damit einen stabilen Rahmen für das Wirtschaften der privaten Investoren schafft.

Angebotsorientierte Wirtschaftspolitik verheißt keine raschen Erfolge. Sie läßt sich vielmehr von der Überzeugung leiten, daß die Wachstums- und Beschäftigungsprobleme nur durch eine auf längere Frist angelegte Politik überwunden werden können. Das Risiko dieser "Politik des langen Atems" besteht vor allem darin, daß im Zweifel die Beschäftigungsprobleme kurzfristig nicht gemildert werden können, daß also kurzfristig eine hohe Arbeitslosigkeit in

Kauf genommen werden muß. Die Botschaft der Angebotstheoretiker lautet, daß die Wirtschaftspolitik nicht erst dann auf Probleme reagieren darf, wenn das "Kind schon in den Brunnen gefallen ist", sondern daß unabhängig von Krisensituationen die Rahmenbedingungen so gestaltet werden müssen, daß das Marktsystem in die Lage versetzt wird, Krisen über die Selbstheilungskräfte des Marktes zu überwinden.

Die Erfahrungen mit der angebotsorientierten Wirtschaftspolitik in der Bundesrepublik Deutschland haben gezeigt, daß diese Strategie durchaus geeignet ist, die Wachstumsbedingungen zu verbessern. Infolge steuerlicher Entlastungen der Unternehmen und Drosselung der Lohnstückkosten hat insbesondere die Investitionstätigkeit in den 80er Jahren deutlich an Kraft gewonnen und sich das wirtschaftliche Wachstum beschleunigt. Im Zeitraum 1983 bis 1990 (dem Jahr der deutschen Vereinigung) konnten mehr als 3 Mio. zusätzliche Arbeitsplätze durch eine Wirtschaftspolitik geschaffen werden, die sich zum Ziel gesetzt hatte, die Rahmenbedingungen für die Funktionsweise der Marktwirtschaft zu verbessern.

Trotz des Beschäftigungsanstiegs konnte in dieser Zeit gleichwohl die Arbeitslosigkeit nur wenig reduziert werden. Ein erheblicher Teil des Arbeitslosenproblems hat sich inzwischen so verfestigt, daß es in absehbarer Zeit kaum möglich sein dürfte, diese Dauerarbeitslosen wieder in "Arbeit und Brot" zu bringen. Zudem zeigen die Erfahrungen mit der angebotsorientierten Wirtschaftspolitik auch, daß viele notwendigen Reformen in der politischen Realität nicht durchgesetzt werden können. Als Beispiele seien lediglich der Subventionsabbau oder eine Unternehmenssteuerreform erwähnt. Die verteilungs- und sozialpolitischen Begleiterscheinungen der Angebotspolitik werden häufig als ungerecht empfunden. Die Folge sind Widerstände im politischen Raum und die Verwässerung der Maßnahmen. In keinem Land, auch nicht in den USA unter der Führung von Präsident Ronald Reagan, oder in Großbritannien unter Premierminister Margaret Thatcher, wurde angebotsorientierte Wirtschaftspolitik jemals in "Lehrbuchform" praktiziert.

BG_BIB-ET-ALQ_Tab_internat.gif (29836 Byte)

BG_BIB-ET-ALQ_Tab_Forts_internat.gif (30820 Byte)

2/6.2.3 Arbeitszeitverkürzung als beschäftigungspolitisches Instrument

Skeptiker bezweifeln, daß das Beschäftigungsproblem allein mittels der Wachstumsstrategie einer Lösung zugeführt werden kann. Sie plädieren daher für eine "gerechtere Verteilung" der bei nicht ausreichendem Wirtschaftswachstum zur Verfügung stehenden Arbeitsplätze auf alle Arbeitnehmer. Diesem Ziel soll die Verkürzung der Lebens-, Jahres- und/oder Wochenarbeitszeit dienen.

BG_AZV-Entwicklung_1991-00.gif (16832 Byte)

Unstrittig ist, daß durch Verkürzung der Arbeitszeit bereits in der Vergangenheit der Arbeitsmarkt entlastet worden ist. Strittig ist jedoch, ob durch eine forcierte Arbeitszeitverkürzung (z.B. durch Übergang zur 35-Stunden-Woche) tatsächlich das Beschäftigungsproblem einer Lösung zugeführt, werden kann. Es ist nämlich keineswegs so, daß ein gegebenes Arbeitsvolumen (das ist das Ergebnis der Multiplikation der Beschäftigten mit der jahresdurchschnittlichen Arbeitszeit) einfach nur derart umgeschichtet werden kann, daß die durchschnittliche Arbeitszeit gesenkt und im Gegenzug die Zahl der Beschäftigten entsprechend gesteigert wird. Berechnungen, wonach die Reduktion der Wochenarbeitszeit um eine Stunde zu einem Beschäftigungseffekt von 500 Tsd. Personen führe, sind reine "Milchmädchenrechnungen". In der Praxis ist nämlich zu beobachten, daß

Die beschäftigungspolitischen Effekte einer Arbeitszeitverkürzung sind im vorhinein kaum abschätzbar. Auch im nachhinein ist strittig, ob und in welchem Ausmaß die in der Bundesrepublik Deutschland seit 1984 durchgesetzte Arbeitszeitverkürzung zu einer Mehrbeschäftigung geführt hat. Hierzu müßte ja die Frage beantwortet werden, wie sich Arbeitsproduktivität, Exporte, Inlandsprodukt und andere beschäftigungspolitisch wichtige Parameter entwickelt hätten, wenn keine Arbeitszeitverkürzung durchgesetzt worden wäre.

Klar muß aber sein, daß eine Umverteilung von Arbeit ohne Umverteilung von Einkommen nicht zu haben ist. Insofern ist der Streit um die Arbeitszeitverkürzung auch eine Auseinandersetzung zwischen denjenigen, die einen Arbeitsplatz "besitzen" und den Arbeitslosen: Der vorhandene Verteilungsspielraum wird nicht für Einkommenssteigerungen, sondern für Freizeit der Beschäftigten und für Mehrarbeit und Mehreinkommen der bisherigen Arbeitslosen anders genutzt. Diesem Einkommensverlust können sich die Beschäftigten offensichtlich auch dann kaum entziehen, wenn Arbeitszeitverkürzungen mit vollem Lohnausgleich ausgehandelt werden.

Siehe hierzu auch den Artikel von W. Franz u.a. pfeil.gif (242 Byte)

2/6.2.4 Bremsung des technischen Fortschritts als beschäftigungspolitisches Instrument?

Unbeschadet der Tatsache, daß sich der Produktivitätsfortschritt nicht beschleunigt, sondern sogar verlangsamt hat, führt Rationalisierung zur potentiellen Freisetzung von Arbeitskräften. Es wird daher teilweise vorgeschlagen, den Rationalisierungsprozeß zu verlangsamen, um hierdurch den Freisetzungseffekt des technischen Fortschritts zu mildern. Die Verlangsamung des Rationalisierungsprozesses kann einerseits direkt erfolgen (z.B. mittels Rationalisierungsschutzabkommen), andererseits aber auch indirekt bewirkt werden, nämlich dadurch, daß die Reallöhne gesenkt werden und mithin der Substitutionsprozeß von Arbeit durch Kapital verlangsamt, möglicherweise sogar umgekehrt wird.

Diese Maßnahmen sind jedoch ausgesprochen problematisch. Die Bundesrepublik erlangt ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit vornehmlich bei forschungs- und technologieintensiven Produkten. Durch Rationalisierungsschutzabkommen würde die internationale Wettbewerbsposition verschlechtert. Die Folge wären Export- und damit Wachstums- und Beschäftigungsverluste. Widerstand gegen technische Neuerungen schwächt die internationale Wettbewerbsfähigkeit und vereitelt Chancen zur Schaffung neuer Arbeitsplätze. Empirisch ist belegbar, daß es gerade die innovativen Branchen sind, die Wachstums- und Beschäftigungsgewinne zu verzeichnen haben. Auch hier ist die "Flucht nach vorn" sicherlich erfolgversprechender als die defensive Verteidigung alter technologischer Strukturen. Nicht weniger, sondern mehr technischer Fortschritt fördert das Wachstum und die Beschäftigung.

Marktwirtschaftskonform ist dagegen die Strategie der Lohnzurückhaltung. Hierdurch können lohnseitig unrentable Arbeitsplätze ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit erhalten. Allerdings ist nicht zu erwarten, daß durch eine forcierte Reallohnsenkung die Richtung des bisher arbeitskräftesparenden technischen Fortschritts umgekehrt werden kann. Zudem kann und darf ein hochentwickeltes Land wie die Bundesrepublik Deutschland nicht versuchen, durch "künstliche" Lohnzurückhaltung ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit in Branchen zu erhalten, deren Produktion und Arbeitsplätze sinnvollerweise an ausländische Produzenten abgegeben werden sollten. Für die Herstellung von geringwertigen Textilien sind die deutschen Arbeitskräfte nicht nur zu teuer, sie sind hierzu auch zu gut qualifiziert. Das heißt jedoch nicht, daß durch Lohnerhöhungen die Beschäftigungsprobleme gelöst werden können - das Gegenteil ist der Fall.

Einen zusammenfassende Darstellung der Ursachen von Arbeitslosigkeit und die Ansatzpunkte zu ihrer Bekämpfung gibt die nachstehende Übersicht zu Ursachen und Bekämpfung der Arbeitslosigkeit.

Ursachen von Arbeitslosigkeit und Ansatzpunkte der Vollbeschäftigungspolitik

Typus

Zeit-
dauer

Gesamtwirtschaftliches Phänomen
Gesamtwirtschaftliche Strategien

Teilwirtschaftliches Phänomen
Teilwirtschaftliche Strategien

kurzfristig

Friktionelle Arbeitslosigkeit

Kurzfristige Sucharbeitslosigkeit als Folge mangelnder Transparenz des Arbeitsmarktes

Saisonale Arbeitslosigkeit

Folge jahreszeitlicher Nachfrage- und Produktionsschwankungen

Befristete Maßnahmen

Bekämpfung friktioneller Arbeitslosigkeit

Verbesserung des Stelleninformations- und Vermittlungssystems

Bekämpfung saisonaler Arbeitslosigkeit

z. B. produktive Winterbauförderung und Schlechtwettergeld zur Aufrechterhaltung der Beschäftigung

Mittelfristig
("temporär")

Konjunkturelle Arbeitslosigkeit

Folge eines temporären Rückgangs der gesamtwirtschaftlichen Güternachfrage. Im Grenzfall völlig synchron verlaufende Konjunkturentwicklung in allen Branchen, Regionen, usw.

  1. hausgemachte konjunkturelle Arbeitslosigkeit
  2. importierte konjunkturelle Arbeitslosigkeit

Strukturalisierte konjunkturelle Arbeitslosigkeit

Folge eines temporären Rückgangs der Güternachfrage in einzelnen Branchen/Regionen.

Befristete Maßnahmen

Bekämpfung konjunktureller Arbeitslosigkeit

Expansive Konjunkturpolitik

  1. Expansive Fiskalpolitik
    * Staatsausgabenerhöhung
    * Steuersenkung
    * Folge: konjunkturelle Budget- defizite

  2. Expansive Geldpolitik
    * Erhöhung der Bankenliquidität
    * Senkung des Zinsniveaus

  3. Expansive Außenwirtschaftspolitik
    * Abwertung
    * Importhemmnisse

Bekämpfung strukturalisierter konjunktureller Arbeitslosigkeit

Eine regional, sektoral oder branchenmäßig differenzierte Konjunktur- politik kommt kaum in Betracht

langfristig
("zählebig")

Wachstumsdefizitäre Arbeitslosigkeit

Gesamtwirtschaftliche Arbeitsplatzlücke infolge eines anhaltend "zu geringen" wirtschaftlichen Wachstums.

Ursachenfaktoren:

  1. Stagnationsarbeitslosigkeit
    Anhaltende Verlangsamung des wirtschaftlichen Wachstums durch
    * Nachfragesättigung und/oder
    * angebotsseitige Störungen

  2. Technologische Arbeitslosigkeit
    Beschleunigung der Freisetzungseffekte durch den technischen Fortschritt

  3. Lohnkosteninduzierte bzw. "klassische" Arbeitslosigkeit
    Substitution von Arbeit durch Kapital infolge "zu hoher" Löhne

  4. Kapitalmangelarbeitslosigkeit
    Unzureichende Ausstattung mit dem komplementären Produktionsfaktor Kapital

  5. Demographische Arbeitslosigkeit
    Zunahme des Erwerbspersonenpotentials infolge von geburten- starken Jahrgängen, erhöhter Erwerbsbeteiligung, Nettozuwan- derungen.

Strukturelle Arbeitslosigkeit

  1. Regionale Arbeitslosigkeit
    Konzentrierte Arbeitslosigkeit in strukturschwachen Regionen

  2. Branchenspezifische Arbeitslosigkeit
    Überproportionale Freisetzung von Arbeitskräften infolge
    * geringem
    Branchenwachstum
    * hoher branchenmäßiger
    Rationalisierung

  3. Berufs- bzw. qualifikationsspezifische Arbeits- losigkeit
    * technischer Wandel
    * falsche Ausbildung

  4. Geschlechtsspezifische Arbeitslosigkeit

  5. Weitere persönliche Eigenschaften
    * Alter,
    * Gesundheit,
    * Nationalität)

Langfristige Strategien

Bekämpfung wachstumsdefizitärer Arbeitslosigkeit

  1. Offensive Strategie: Beschleunigung des wirtschaftlichen Wachstums
    * langfristige Erhöhung der Staatsnachfrage durch "links-keynesianische Wirtschaftspolitik"
    und/oder
    * langfristige Verbesserung der Rahmenbedingungen durch
    "angebotsorientierte Wirtschaftspolitik"
  2. Defensive Strategien: Verringerung des Arbeitsvolumens bei nicht ausreichendem Wirtschaftswachstum
    * Verringerung des Erwerbspersonenpotentials (Herabsetzung der
    flexiblen Altersgrenze, Vorruhestand,
    * Verringerung der Erwerbsbeteiligung, Rückführung ausländischer
    Arbeitskräfte)
    * Herabsetzung der Jahres- bzw.
    Wochenarbeitszeit

Bekämpfung struktureller Arbeitslosigkeit

  1. Regionale Arbeitslosigkeit
    * Förderung der regionalen Mobilität der Arbeitskräfte (passive
    Sanierung) und/oder
    - Förderung des regionalen Produktionsstandortes
    (Infrastrukturausbau, Ansiedlung von Industrie- und
    Dienstleistungsbetrieben)
    * regional differenzierte Lohnpolitik
  2. Branchenspezifische Arbeitslosigkeit
    * Branchenmäßig differenzierte Lohnpolitik
    * Branchenspezifische Förderprogramme (problematisch)
    * Protektionistische Maß- nahmen (problematisch)
  3. Berufs- und qualifikationsspezifische Arbeitslosigkeit
    * Förderung der beruflichen Mobilität ("lebenslanges Lernen")
    * bedarfsgerechte Bildung und Ausbildung
    * qualifikationsmäßig differenzierte Lohnpolitik

Quelle: Pätzold, J.: Stabilisierungspolitik, 6. Aufl., 1998

Keine der vorgestellten Optionen kann für sich allein in Anspruch nehmen, ein Patentrezept zur Lösung der Beschäftigungsprobleme zu sein. Jede Strategie ist mit mehr oder minder ausgeprägten ökonomischen und sozialen Risiken verbunden. Die Entscheidung für eine Strategie bzw. für einen Strategie-Mix hat sich an den jeweiligen Ursachen des Beschäftigungsproblems zu orientieren, sie muß sich aber auch vom politisch Machbaren leiten lassen. Theoretisch optimale, politisch jedoch nicht durchsetzbare Maßnahmen sind schließlich auch nicht geeignet, die Arbeitslosigkeit zu verringern. Zudem sollte der Text deutlich machen, daß angesichts der Komplexität des Arbeitslosenproblems nur ein Bündel von aufeinander abgestimmten ursachengerechten Maßnahmen erfolgversprechend ist. Patentrezepten ist zu mißtrauen.

seit_anf.gif (1029 Byte)