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Prof. Dr. Jürgen Pätzold

 

Soziale Marktwirschaft

Konzeption – Entwicklung – Zukunftsaufgaben

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Vorwort

Nicht zuletzt seit der deutschen Vereinigung stehen Fragen der Gestaltung der Wirtschaftsordnung ganz oben auf der Rangskala des politischen Interesses. Die Auseinandersetzung mit der Frage der "richtigen" Gestaltung einer Marktwirtschaft wurde hierdurch wieder belebt. In der öffentlichen Diskussion bestehen allerdings teilweise diffuse Vorstellungen darüber, welche Aufgaben dem Staat in einer "Sozialen Marktwirtschaft" zukommen. In dem vorliegenden Band wird der Versuch unternommen das sehr komplexe Thema der Gestaltung der marktwirtschaftlichen Ordnung durch die Wirtschaftspolitik in knapper, aber systematischer Weise aufzuarbeiten. Ausgehend von den Fehlentwicklungen im klassischen Liberalismus werden drei Gestaltungsebenen herausgearbeitet:

· die Allokationspolitik,

· die Stabilisierungspolitik und

· die Humanisierungspolitik.

Die konkrete Ausgestaltung dieser Politiken unterscheidet sich allerdings nicht nur von Staat zu Staat, sie unterliegt vielmehr auch innerhalb eines Landes Wandlungen. Das gilt auch für die Wirtschaftsordnung der Sozialen Marktwirtschaft in der Bundesrepublik Deutschland. Die Soziale Marktwirtschaft hat bisher vier Entwicklungsphasen durchgemacht. Es wird gezeigt, wie neoklassisches und freiheitlich sozialistisches Gedankengut die Entwicklung in der Bundesrepublik geprägt haben. Ein eigenes Kapitel wird der vierten Phase der Sozialen Marktwirtschaft seit der deutschen Vereinigung im Jahr 1990 gewidmet.

Das vorliegende Buch ist als Einführung in die Ordnungspolitik gedacht. Es wendet sich in erster Linie an Studierende im Grundstudium, sei es an Universitäten, Fachhochschulen, Berufsakademien oder anderen einschlägigen Aus- und Weiterbildungsinstitutionen. Auch ordnungspolitisch Interessierte sollen durch die Lektüre dieses Buches befähigt werden, die Komplexität der Gestaltung eines marktwirtschaftlichen Wirtschaftssystems zu ordnen und die aktuelle Wirtschaftspolitik besser zu begreifen.

 

Stuttgart, Januar 1994/2000                                                         Jürgen Pätzold

 

 

Inhalt

I. Einführung

II. Die überlegene Leistungsfähigkeit der Marktwirtschaft

1. Marktsteuerung versus bürokratische Lenkung

2. Marktwirtschaft bedarf der Gestaltung: Funktionsschwächen der Laissez faire-Wirtschaft

III. Aufgabenbereiche der Wirtschaftspolitik in der "gestalteten Marktwirtschaft"

1. Allokationspolitik: Sicherung der Effizienz des Marktsystems ("effiziente Marktwirtschaft")

1.1 Wettbewerbspolitik: Sicherung der Funktionsweise des Marktsystems

1.2 Marktergänzungspolitik: Das Beispiel der Umweltpolitik

1.3 Marktsubstitutionspolitik: Bereitstellung öffentlicher Leistungen durch den Staat

2. Stabilisierungspolitik: Stabilisierung des Marktsystems ("stabilisierte Marktwirtschaft")

2.1 Gesamtwirtschaftliche Stabilisierungspolitik: Korrektur gesamtwirtschaftlicher Fehlentwicklungen

2.2 Sektorale und regionale Strukturpolitik: Korrektur sektoraler und regionaler Fehlentwicklungen

2.3 Wachstumspolitik: Gezielte Förderung des wirtschaftlichen Wachstums

3. Humanisierungspolitik: Sozialgerechte Korrektur des Marktsystems ("humanisierte Marktwirtschaft")

3.1 Sozial- und Verteilungspolitik: Soziale Sicherung und Korrektur der Einkommens- und Vermögensverteilung

3.2 Humanisierung der Arbeitswelt

IV. Die Problematik einer systemkonformen Wirtschaftspolitik

1. Die Interdependenzen der Teilordnungen: Lehren aus dem konzeptionslosen Interventionismus

2. Das Spektrum staatlich "gestalteter Marktwirtschaften"

V. Stilelemente der Sozialen Marktwirtschaft

1. Die Soziale Marktwirtschaft als pragmatische Verknüpfung unterschiedlicher Konzeptionselemente

2. Konzeptionselemente des Neoliberalismus

2.1 Die ordoliberale Schule

2.2 Die Sicherung des Wettbewerbs als vordringlichste Aufgabe

2.3 Die ordoliberale Sicht des Stabilisierungsproblems

2.4 Die ordoliberale Sicht des Sozialen

3. Konzeptionselemente des freiheitlichen Sozialismus

3.1 Die Vertreter des freiheitlichen Sozialismus

3.2 Versöhnung von Markt und Plan

3.3 Soziale Korrektur und Demokratisierung der Marktwirtschaft

VI. Entwicklungsphasen der Sozialen Marktwirtschaft

1. Die Phase des Ordoliberalismus (1948 bis 1966/67)

2. Die Phase des konjunkturpolitischen Interventionismus und des Ausbaus der Sozialen Marktwirtschaft zu einem "Wohlfahrtsstaat" (1966/67 bis Ende der 70er Jahre)

3. Die Phase der Wiederentdeckung der Ordnungspolitik und der Revitalisierung der Marktkräfte (Beginn der 80er Jahre bis 1990)

4. Die Phase der deutschen Einheit seit 1990 - Integration der ehemaligen DDR in die Soziale Marktwirtschaft

VII. Die deutsche Einheit: Bewährungsprobe für die Soziale Marktwirtschaft

1. Die Entscheidung für die Soziale Marktwirtschaft

2. Die Währungsumstellung

3. Die Politik der massiven Investitionsförderung

4. Die Rolle der Treuhandanstalt

5. Die Verantwortung der Lohnpolitik

  1. Auswirkungen auf die deutsche Wirtschaftsordnung

VIII. Stilelemente ausgewählter Wirtschaftsordnungen im Ausland

1.    Wirtschaftsordnungen westlicher Industrieländer

1.1 Die Vereinigten Staaten von Amerika: der letzte Hort des Kapitalismus?

1.2 Großbritannien: Wirtschaftspolitik im Konflikt zwischen Liberalismus, Interventionismus und Gewerkschaftsstaat

1.3 Frankreich: Zentrale (indikative) Lenkung der Marktwirtschaft

1.4 Japan: Wirtschaftspolitik jenseits von Markt und Plan

2. "Dritte Wege" zwischen Marktwirtschaft und Zentralverwaltungswirtschaft?

Überblick: Entwicklungsphasen der Sozialen Marktwirtschaft
im Überblick

Weiterführende Literatur

 

 

 

I. Einführung

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Am 20./21. Juni 1948 wurden mit der Währungsreform die Voraussetzungen für die Verankerung der Sozialen Marktwirtschaft in der Bundesrepublik Deutschland geschaffen. Die Durchsetzung dieser Wirtschaftsordnung und das deutsche Wirtschaftswunder sind untrennbar mit dem Namen des damaligen Wirtschaftsministers LUDWIG ERHARD verbunden. In den vier Jahrzehnten der Erfahrung mit diesem Wirtschaftssystem ist der Eindruck entstanden, als handle es sich hierbei um ein fest umrissenes wirtschaftspolitisches Konzept. Politiker fast sämtlicher Couleur berufen sich inzwischen auf den Begriff und erklären, daß ihre wirtschaftspolitischen Entscheidungen der Ausgestaltung und Weiterentwicklung dieser Wirtschaftsordnung dienen würden. Tatsächlich handelt es sich jedoch bei der Sozialen Marktwirtschaft keineswegs um eine für alle Zeiten definierte und somit zementierte Wirtschaftsordnung, sondern um eine offene Konzeption, die Ausgestaltungen zugänglich ist. Speziell mit Blick auf die zunehmenden Umweltprobleme ist eine Weiterentwicklung der Marktwirtschaft unumgänglich. Die Weiterentwicklung der marktwirtschaftlichen Ordnung muß allerdings systemkonform sein. Nicht ordnungskonforme Eingriffe sind Ursache für die Gefährdung dieser Wirtschaftsordnung.

Die Konzeption der Sozialen Marktwirtschaft ist eine mögliche Antwort auf Funktionsschwächen sich selbst überlassener Laissez faire-Marktwirtschaften. Es handelt sich um den Versuch, nicht nur eine ökonomisch leistungsfähige, sondern auch menschenwürdige Wirtschaftsordnung zu schaffen. Die Erfahrungen mit dem klassischen Liberalismus haben nämlich gelehrt, daß marktwirtschaftliche Systeme zwar ungeahnte ökonomische Kräfte freimachen, sie haben jedoch auch deutlich gemacht, daß ein sich selbst überlassenes Marktsystem keineswegs automatisch - im Sinne einer natürlichen Ordnung - bestmögliche ökonomische und gesellschaftliche Ergebnisse hervorbringt. Im Gegenteil: Das sich selbst überlassene Marktsystem entwickelt Kräfte, die zu seiner Selbstzerstörung führen. Die Gestaltung und Erhaltung dieser Wirtschaftsordnung ist dann aber eine zwingende staatliche Veranstaltung (LEONHARD MIKSCH); es handelt sich bei der Marktwirtschaft nicht, wie noch die Klassiker glaubten, um ein Natur- sondern um ein Kulturprodukt.

Ausgehend von den möglichen Funktionsschwächen einer sich selbst überlassenen Marktwirtschaft (Teil II) werden mögliche Aufgabenbereiche einer staatlichen Gestaltung der Marktwirtschaft herausgearbeitet (Teil III). Teil IV gibt einen kurzen Abriß unterschiedlicher Wege zur Ausgestaltung der Marktwirtschaft in verschiedenen Staaten. Es schließt sich dann eine Darstellung der zentralen Stilelemente des deutschen Weges der Sozialen Marktwirtschaft an (Teil V). In Teil VI werden die Entwicklungsphasen der Sozialen Marktwirtschaft nachgezeichnet und in Teil VII die Integration der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik in die Soziale Marktwirtschaft beleuchtet. Teil VIII beleuchtet einige Facetten der Ausgeslatung von Wirtschaftsordnung und Wirtschaftspolitk im Ausland.

 

II. Die überlegene Leistungsfähigkeit
der Marktwirtschaft

1. Marktsteuerung versus bürokratische Lenkung

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Marktwirtschaftliche Systeme zeichnen sich durch eine hohe Leistungsfähigkeit aus. Die Gründe für die überlegene Leistungsfähigkeit scheinen jedoch immer mehr in Vergessenheit zu geraten. Bevor auf mögliche Funktionsschwächen dieses Systems eingegangen wird und bevor mögliche wirtschaftspolitische Ansätze zur Effizienzverbesserung, Stabilisierung und Humanisierung des marktwirtschaftlichen Systems aufgezeigt werden, sollen die Gründe für die überlegene Leistungsfähigkeit in Erinnerung gerufen werden:

a) Moderne Volkswirtschaften sind durch eine hohe Komplexität gekennzeichnet. Das Problem der Koordination der Handlungen von Millionen von Menschen kann entweder über den Marktmechanismus (Marktwirtschaft) oder aber über eine zentrale Planung (Zentralverwaltungswirtschaft) erfolgen. Eine bürokratisch gelenkte Wirtschaft setzt seitens der Planungsinstanz einen sehr hohen Grad an Informationen voraus. Die Planbehörden müssen darüber entscheiden, Was, Wie, Wo, Wann, von Wem und für Wen produziert werden soll. In einem Modell kann man sich zwar die Bedingungen so ausmalen, daß auch eine Zentralverwaltungswirtschaft optimal funktioniert, in der Realität sieht sich die zentrale Planungsinstanz jedoch vor unüberwindbare Probleme gestellt. Die Erfahrung lehrt: Zentralverwaltungswirtschaften sind in der Realität kaum effizient. Da vielfach noch nicht einmal die Grundversorgung sichergestellt werden kann, sind sie auch nicht sozial.
Demgegenüber handelt es sich beim Marktmechanismus um einen Koordinationsmechanismus, der keiner bürokratischen Befehle bedarf. Jedes Wirtschaftssubjekt erhält in der Marktwirtschaft seine Informationen über die Veränderung der Preissignale. Die Planungen und Handlungen werden diesen veränderten Marktsignalen laufend angepaßt und dadurch schrittweise aufeinander abgestimmt. Das marktgesteuerte System hat daher eine im Vergleich zur Zentralverwaltungswirtschaft höhere Flexibilität und Problemverarbeitungskapazität.

b) Wesentlich für die höhere Leistungsfähigkeit der marktwirtschaftlichen gegenüber der bürokratischen Koordination ist vor allem das wirksamere System der Leistungsanreize. Der Wettbewerb zwingt in der Marktwirtschaft die Wirtschaftssubjekte laufend nach neuen Problemlösungen zu suchen. Wettbewerb ist so gesehen ein Entdeckungsverfahren. Das Preissystem gibt die Signale für die Knappheit der Ressourcen und damit auch für die Richtung einer erfolgversprechenden Suche nach technischen und organisatorischen Fortschritten. Zentralverwaltungswirtschaftliche Systeme bringen dagegen keine vergleichbare Vielfalt des technischen und organisatorischen Fortschritts hervor.

c) Die zentrale Planung verlangt in gesellschaftspolitischer Hinsicht den Kollektivismus und in staatspolitischer Hinsicht den Totalitarismus des Einparteiensystems. Eine Marktwirtschaft erfordert dagegen, soll sie funktionieren, die Einbettung in ein System politischer und ökonomischer Freiheiten. Da sich das Handeln der Wirtschaftssubjekte in der Marktwirtschaft über den Preismechanismus von selbst reguliert und keiner staatlichen Befehlszentrale bedarf, vollzieht sich die Koordination horizontal, gleichsam demokratisch. Deshalb empfiehlt sich in einer freien demokratischen Gesellschaft die Marktwirtschaft als ökonomische Ordnung. Ein vergleichbares System der Freiheiten ist mit der Zentralverwaltungswirtschaft unvereinbar. Die Handlungs- und Bewegungsfreiheit der Individuen bildet in der zentral verwalteten Wirtschaft einen latenten Störfaktor, den der Staat zurückzudrängen sucht.

Diese unbestrittenen Vorteile der marktwirtschaftlich organisierten Wirtschaft gegenüber der bürokratischen Lenkung schließen jedoch nicht aus, daß die marktwirtschaftliche Realität durch Fehlentwicklungen gekennzeichnet sein kann. Die Erfahrungen mit dem klassischen Laissez faire-Liberalismus haben eindringlich gezeigt, daß eine marktwirtschaftliche Ordnung der Gestaltung und Korrektur durch den Staat bedarf.

Klassifikation von Wirtschaftssystemen

Eigentums-
ordnung

Lenkungs-
prinzip

Privateigentum Kollektiveigentum

 

Dezentrale Planung und Lenkung des Wirtschaftsprozesses über Märkte Kapitalistische Marktwirtschaft

(Beispiele: USA, Deutschland, England, Frankreich, Japan, ...)

Sozialistische Marktwirtschaft

(Beispiele: ehemalige jugoslawische Wirtschaftsordnung, Ungarn)

Zentrale Planung
und Lenkung des Wirtschaftsprozesses über eine zentrale Planungsinstanz
Kapitalistische Zentralverwaltungswirtschaft

(Beispiel: deutsche Krigswirtschaft im "Dritten Reich")

Sozialistische Zentralverwaltungswirtschaft

(Beispiele: ehemalige UdSSR, DDR ...)

Quelle: Baßeler, 1988
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Entwicklungsphasen von Wirtschaftsordnungen

Interventionistische Wirtschaftsordnungen
(Primat der
diskretionären Prozeßpolitik)

Ereignis
Zeit

Liberale Wirtschaftsordnungen
(Primat der
Ordnungspolitik)

Merkantilismus (16. - 18. Jh.)    
 

Klassischer Liberalismus
(19. - Anfg. 20. Jh.)
Vertreter: Adam Smith

Weltwirtschafts-
krise
(1929-32)

 
Neo-Interventionistische Wirtschaftsordnungen
  • USA: New Deal (Roosevelt)
  • Dt.Reich: Nationalsozialismus
 
 

1948

 

Soziale Marktwirtschaft
Erste Phase

  • Odoliberale Prägung

  • Gestaltung des Ordnungsrahmens

Vertreter: Walter Eucken u.a.

1966/67
Rezession

 

 

 

Soziale Marktwirtschaft
Zweite Phase
  • Freiheitlich sozialistische Prägung
  • Postkeynesianische und nachfrageorientierte Elemente
 
 

Stagflation

 

 

ab 1974

1982 bis Ende 90er Jahre

Soziale Marktwirtschaft
Dritte Phase

  • Phase des monetaristischen Übergangs (Neue Geldpolitik)
  • Phase der neoklassisch inspirierten Angebotspolitik
  • Verbesserung der Rahmenbedingungen durch Privatisierung und Deregulierung
Soziale Marktwirtschaft
Vierte Phase
  • Integration der ehemaligen DDR in die Soziale Marktwirtschaft
  • geprägt durch pragmatischen Interventionismus

ab 1990

 

 

2. Marktwirtschaft bedarf der Gestaltung:
Funktionsschwächen der Laissez faire-Wirtschaft

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Die Konzeption des klassischen Liberalismus, wie sie insbesondere in dem berühmten Buch von ADAM SMITH (1723 - 1790) über den "Wohlstand der Nationen" (1776) entwickelt worden ist, war die Antwort der liberalen Ökonomen auf die Interventionen und Bevormundungen durch die absolutistischen Herrscher im Merkantilismus. Überzeugt davon, daß jeder einzelne seine Ziele am besten selbstverantwortlich realisieren kann (sog. Utilitarismus), traten die englischen Klassiker für eine Wirtschaftspolitik ein, die an die Stelle der sichtbaren Hand der absolutistischen Herrscher die unsichtbare Hand des Marktmechanismus treten läßt. Der klassische Liberalismus propagierte zwar keineswegs, wie häufig behauptet wird, eine völlig staatsfreie Wirtschaft; der staatliche Gestaltungsauftrag wurde jedoch im wesentlichen nur darin gesehen, dasjenige Rechtssystem zu schaffen, das die individuellen Freiheiten sichert. Hierzu zählen Vertragsfreiheit, Gewerbefreiheit, Freizügigkeit, Freiheit des internationalen Handels, Recht auf Eigentum. Diese Freiheiten ermöglichen es der als natürlich empfundenen Wettbewerbsordnung, sich von selbst zu entfalten. Staatliches Handeln diente der Schaffung der rechtlich-institutionellen Voraussetzungen für die konkurrenzwirtschaftliche Ordnung, kaum der Sicherung dieser Ordnung selbst. Die Klassiker unterschätzten allerdings die ordnungspolitische Funktion des Staates in der Marktwirtschaft.

Der Laissez faire-Liberalismus im 19. und zu Beginn des 20. Jahrhunderts hat zu einer ungeahnten Steigerung des Niveaus der Güterversorgung der Bevölkerung geführt. Wenn die Phase des klassischen Liberalismus gleichwohl in einem schlechten Ruf steht, so hängt dies mit den unstreitigen Schattenseiten dieser Epoche und der unzureichenden wirtschaftspolitischen Reaktion auf diese Fehlentwicklungen zusammen. Der Laissez faire-Liberalismus scheiterte insbesondere an folgenden drei ökonomischen und gesellschaftlichen Problemkomplexen:

a) An der Selbstzerstörung des Systems durch Konzentrations- und Kartellierungstendenzen

Die einseitige Interpretation der Vertragsfreiheit und die schrankenlose Handhabung des Rechts auf Eigentum führten zu einer zunehmenden Monopolisierung und Kartellierung, denen der Staat nicht bzw. nur unzureichend entgegentrat. Folge des wettbewerbspolitischen Laissez faire war eine Entwicklung des Konkurrenzsystems zum Kartell- und Monopolkapitalismus. Der Höhepunkt der Kartellierung und Monopolisierung wurde in Deutschland Anfang der zwanziger Jahre erreicht.

b) An Konjunktur- und Strukturkrisen mit der Folge erheblicher Arbeitslosigkeit

Die Erfahrung zeigt, daß marktwirtschaftliche Systeme sich keineswegs, wie die Klassiker glaubten, (weitgehend) störungsfrei entwickeln. Insbesondere die extrem hohe Arbeitslosigkeit im Zuge der Weltwirtschaftskrise von 1929/32 führte zu einer Erschütterung des Glaubens an den klassischen Vollbeschäftigungsautomatismus.

c) An der Verelendung der Arbeitnehmer, der ungerechten Einkommens- und Vermögensverteilung sowie der mangelnden sozialen Sicherung

Der Wohlstandszuwachs, den das Wettbewerbssystem hervorbrachte, wurde keineswegs gleichmäßig auf die Bevölkerung verteilt. Diese Auswirkungen der Laissez faire-Politik sind unter dem Stichwort "Soziale Frage" in die Geschichte eingegangen. Schlechte Arbeitsbedingungen, unzureichende Entlohnung, lange Arbeitszeiten, Schädigung der Gesundheit, Kinderarbeit und Unsicherheit der Existenz vieler Fabrikarbeiter kennzeichneten die Situation. Ihre theoretische Rechtfertigung und Verschleierung fanden diese Zustände im Manchesterliberalismus und in vulgären liberalen Theorien.

Die Folge der ökonomischen und sozialen Fehlentwicklungen war in fast allen Ländern die Rückkehr zum staatlichen Interventionismus oder sogar der Übergang zur staatlichen Planwirtschaft.

Aus diesen Fehlentwicklungen eines sich weitgehend selbst überlassenen Wirtschaftssystems wird erkennbar, daß der Staat auch in einer marktwirtschaftlichen Ordnung vielfältige Gestaltungsaufgaben zu erfüllen hat. Er hat nicht nur das System zu installieren, sondern muß es gegen selbstzerstörerische Tendenzen sichern und inhumane Begleiterscheinungen korrigieren. Ausgehend von den angesprochenen Problembereichen

· Ineffizienz,

· Instabilität und

· Inhumanität

lassen sich in der staatlich gestalteten Marktwirtschaft folgende wirtschafts- und gesellschaftspolitische Aktivitätsfelder unterscheiden:

· Allokationspolitik,

· Stabilisierungspolitik und

· Humanisierungspolitik.

Diese Aufgabenbereiche der Wirtschaftspolitik werden im folgenden näher beleuchtet.

Laissez-faire Marktwirtschaft

Fehlentwicklungen

Beeinträchtigung des Marktmechanismus durch Kartellierung und Monopolisierung

Gesamtwirtschaftliche
und srukturelle Fehlentwicklung

Sozial- und verteilungspolitische Fehlentwicklungen

Sicherung der Funktionsweise des Marktmechanismus

Stabilisierung der Marktwirtschaft

Sozialgerechte Korrektur der Marktergebnisse

Markt-Allokationspolitik
(insbes. Wettbewerbspolitik)

Stabilisierungspolitik

Humanisierungspolitik
(insbes. Sozial- und Veteilungspolitik)

Staatlich gestaltete Marktwirtschaft
("gelenkte Marktwirtschaft", "Soziale Marktwirtschaft")

Zum Liberalismus siehe auch pfeil.gif (242 Byte)

III. Aufgabenbereiche der Wirtschaftspolitik in der "gestalteten Marktwirtschaft"

1. Allokationspolitik:
Sicherung der Effizienz des Marktsystems ("effiziente Marktwirtschaft")

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Einer Politik zur Sicherung der Effizienz des Marktsystems stellen sich folgende drei Teilaufgaben: pfeil.gif (242 Byte) zu Träger der Wirtschaftspolitik

a) Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Wettbewerbs; das ist Gegenstand der Wettbewerbspolitik.

b) Ergänzung des Marktmechanismus in denjenigen Bereichen, in denen der Preismechanismus nicht die richtigen Steuerungssignale gibt. Diese Aufgabe kann als Marktergänzungspolitik bezeichnet werden. Eine derartige Fehlsteuerung tritt regelmäßig bei dem "freien Gut" Umwelt auf. Die staatliche Umweltpolitik ist folglich der zentrale Baustein einer Marktergänzungspolitik.

c) Bestimmte Waren oder Dienstleistungen können oder sollen aus übergeordneten gesellschaftlichen Erwägungen nicht dem Konkurrenzmechanismus unterworfen werden. Der Marktmechanismus würde zu einer Unterversorgung bzw. zu einer ungerechten Verteilung dieser Güter führen. Es handelt sich hierbei um sog. "öffentliche Güter". Es ist Aufgabe des Staates, diese Güter in eigener Regie zu erstellen und die Bürger damit zu versorgen. Der Markt wird durch den Staat ersetzt (substituiert). Der Sachverhalt kann folglich als Marktsubstitutionspolitik bezeichnet werden.

Die genannten Aufgabenfelder der Wirtschaftspolitik lassen sich unter dem Oberbegriff Allokationspolitik zusammenfassen. Das gemeinsame Ziel besteht darin, dafür Sorge zu tragen, daß die Produktionsfaktoren effizient und bedarfsgerecht alloziiert werden (Allokation = Hinführen an den Ort).

Allokationspolitik

Wettbewerbspolitik als Markt-Allokationspolitik

Markt-Ergänzungspolitik

Markt-Substitutionspolitik

Sicherung eines funktionsfähigen Wettbewerbs

Ergänzung des Marktmechanismus

Bereitstellung öffentlicher Güter durch den Staat

  • Kartellverbot und Verbot abgestimmten Verhaltens
  • Fusionskontrolle
  • Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen
  • Entflechtung marktbeherr- schender Unternehmen
  • Abbau staatlicher Regulierungen (Deregulierung) und Privatisierung öffentlicher Aufgaben
  • Freihandel
  • Internalisierung externer Effekte(Kosten und Nutzen)
  • Insbesondere:

  • Umweltpolitik als Marktergänzungspolitik
  • Entscheidung über die Höhe des Staatsanteils
  • Entscheidung über die Struktur der Staatsausgaben
  • Entscheidung über Höhe und Struktur des Steuersystems

1.1 Wettbewerbspolitik:
Sicherung der Funktionsweise des Marktsystems

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Wettbewerb ist das Lebenselixier der Marktwirtschaft. Bei funktionierendem Wettbewerb werden die Marktteilnehmer zu einem Verhalten veranlaßt, welches für die Gesellschaft insgesamt zu bestmöglicher Güterversorgung führt. Konkurrenz zwingt die Produzenten zu fortwährender Anpassung ihrer Produktion an die sich ändernden Konsumentenwünsche und an sich ändernde technologische Gegebenheiten. Gelingt diese Anpassung dem einzelnen Produzenten nicht, so drohen Verluste und im Extremfall das Ausscheiden aus dem Markt. Es ist daher naheliegend, daß die Unternehmen versuchen, sich der "Peitsche der Konkurrenz" zu entziehen und den "Wettbewerb zu ordnen". Es gibt also eine systemimmanente Tendenz zu Wettbewerbsbeschränkungen in Form von Kartellen sowie in Form der Bildung von marktbeherrschenden Stellungen bis hin zum Monopol. Hierdurch entstehen Machtstellungen, die nicht nur die Freiheitsspielräume einschränken und somit gesellschaftspolitisch unerwünscht sind, sondern auch die Effizienz der Marktwirtschaft beeinträchtigen.

Dem Staat kommt daher in der Marktwirtschaft die Aufgabe zu, die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbsmechanismus zu sichern; der Staat übernimmt also eine Systemerhaltungsfunktion. Aufgabe der Wettbewerbspolitik ist es, den Wettbewerb vor Beschränkungen zu schützen (Wettbewerbsschutzpolitik) und ihn durch geeignete Maßnahmen zu fördern (Wettbewerbsförderungspolitik).

Zur Wettbewerbsschutzpolitik zählen folgende Aufgaben:

· Verbot von Kartellen und abgestimmtem Verhalten,

· Verbot von Behinderungen anderer Unternehmen,

· Kontrolle von Ausbeutungsverhalten,

· Kontrolle des Konzentrationsprozesses.

Rechtsgrundlage für die deutsche Wettewerbspolitik ist das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), das 1999 grundlegend novelliert wurde. (Für einen Link zum Kartellamt -> klick hier  )

Zur Wettbewerbsförderungspolitik zählen folgende Aufgaben:

· Beseitigung von internationalen Handelshemmnissen,

· Beseitigung künstlicher Wettbewerbsbeschränkungen,

· Beseitigung derjenigen steuerlichen und administrativen Regelungen, die sich wettbewerbsverzerrend auswirken,

· Entflechtung marktbeherrschender Stellungen und

· Privatisierung öffentlicher Aufgaben und Deregulierung.

Diese Maßnahmen sind im einzelnen umstritten. Unumstritten ist, daß dem Staat in einer gestalteten Marktwirtschaft eine wettbewerbspolitische Systemerhaltungsaufgabe zukommt.

Zur Wettbewerbspolitik siehe auch pfeil.gif (242 Byte)

 

1.2 Marktergänzungspolitik:
Das Beispiel der Umweltpolitik

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Zur Kennzeichnung des Problems ist zuvor der Begriff "externe Effekte" zu erläutern: Unter externen Effekten werden diejenigen Wirkungen zusammengefaßt, die von den ökonomischen Aktivitäten (Produktion oder Konsum) privater Wirtschaftssubjekte (Unternehmen bzw. Haushalte) ausgehen und die Aktivitäten anderer Wirtschaftssubjekte in negativer (Nutzen- oder Gewinnminderung) oder positiver (Nutzen- oder Gewinnsteigerung) Weise beeinflussen. Am bekanntesten sind die negativen externen Umwelteffekte.

Wenn beispielsweise ein Produzent am Oberlauf eines Flusses die bei seiner Produktionstätigkeit anfallenden Abwässer kostenlos in den Fluß einleiten kann, so schädigt er Produzenten oder Konsumenten, die am Unterlauf des Flusses sauberes Wasser entnehmen wollen. Den Geschädigten entstehen Kosten, die sie nicht dem Verursacher in Rechnung stellen können. Gesamtwirtschaftlich gesehen sind folglich die Produktionskosten des Produzenten am Oberlauf des Flusses zu gering, die Produkte sind relativ preisgünstig, die Nachfrage ist daher zu hoch; es findet eine starke Verschmutzung der Gewässer statt. Der Preismechanismus gibt falsche Steuerungssignale. Die Folge ist eine Fehlallokation der Produktionsfaktoren, einschließlich des Produktionsfaktors natürliche Umwelt. Würden den Verursachern von Umweltbelastungen auch die von ihnen verursachten externen Kosten in Rechnung gestellt, so würden sie versuchen, diese Kosten so gering wie möglich zu halten, also die Umweltbelastung senken. Die völlige Vermeidung der Umweltbelastung würde allerdings die Einstellung der gesamten Produktions- und Konsumtätigkeit erfordern.

Bei den externen Kosten handelt es sich also um Wirkungen, die nicht über das Preissystem erfaßt werden, die aber gleichwohl das Nutzenniveau anderer Wirtschaftssubjekte in negativer Weise beeinflussen. Das sich selbst überlassene Marktsystem ist in dieser Hinsicht blind. Es ist daher zweifellos Aufgabe des Staates, den Marktmechanismus durch eine konsequente Umweltpolitik zu ergänzen, ihm also bildlich gesprochen eine Brille zu geben. Das Ziel besteht in erster Linie darin, die externen Kosten dem Verursacher anzulasten, sie also zu internalisieren. Es ist also Aufgabe des Staates der Marktwirtschaft einen adäquaten ökologischen Ordnungsrahmen zu geben. Bahnbrechend für diese Sicht der Ergänzung der Marktwirtschaft war das Werk von ARTHUR C. PIGOU zur Wohlfahrtsökonomie (1920). Ohne Umweltpolitik würde sich eine marktwirtschaftlich organisierte Gesellschaft langfristig ihrer eigenen Produktions- und Lebensgrundlagen berauben.

Zum Begriff   pfeil.gif (242 Byte)  "externe Effekte".

Als Instrumente der Umweltpolitik kommen vor allem in Betracht:

· Emissionsgrenzwerte (sog. Ordnungsrecht),

· Umweltabgaben,

· Umweltnutzungsrechte (Umweltzertifikate) und das

· Umwelthaftungsrecht.

Gebote und Verbote (Ordnungsrecht) sind zwar ökologisch sehr wirksame Instrumente der Umweltpolitik, sie sind aber ökonomisch ausgesprochen teuer. Vorzuziehen sind Instrumente, die sich marktwirtschaftlicher Anreizmechanismen bedienen. Hierzu zählen Umweltabgaben, Umweltzertifikate und das Umwelthaftungsrecht. 

Siehe hierzu das Buch:pfeil.gif (242 Byte) Jürgen Pätzold und Gerhard Mussel: Umweltpolitik, Verlag Wissenschaft & Praxis, Sternenfels 1996
sowie:pfeil.gif (242 Byte) Gerhard Mussel und Jürgen Pätzold: Grundfragen der Wirtschaftspolitik, Vahlen Verlag München 1998

Das Ziel der Umweltpolitik sollte nicht darin bestehen, jedem Verursacher von Umweltbelastungen die gleichen Grenzwerte vorzuschreiben, und zwar unabhängig davon ob zur Reduktion der Emissionen sehr hohe oder vergleichsweise niedrige Aufwendungen entstehen; das Ziel der Umweltpolitik muß aus ökonomischer Sicht in erster Linie darin bestehen, denjenigen, der mit vergleichsweise geringen Kosten seine Emissionen reduzieren kann zu veranlassen im Zweifel mehr zur Umweltentlastung beizutragen als derjenige Verursacher, der dasselbe Ziel nur mit vergleichsweise hohen Kosten erreichen kann. Die Umweltschutzmaßnahmen sollten also zuerst an der Stelle erfolgen, wo sie vergleichsweise kostengünsig sind. Diese ökonomisch sinnvolle "Ungleichbehandlung" der Verursacher von Umweltschäden setzt allerdings den Einsatz marktwirtschaftlicher Anreizinstrumente voraus. Es läßt sich zeigen, daß mit diesen Instrumenten ein gegebenes Umweltentlastungsniveau mit nur halb so hohen Kosten erreicht werden kann. Anders formuliert bedeutet dies, daß durch Einsatz marktsteuernder Instrumente mit gegebenem Kostenaufwand etwa doppelt so viel für die Umwelt getan werden kann, wie beim Einsatz des Ordnungsrechts.

Das Ziel der Umweltabgaben besteht vor allem darin, die Verursacher von Umweltbelastungen als Reaktion auf die Erhebung einer Emissionsabgabe dazu zu bewegen, durch Einsatz emissionsmindernder Maßnahmen (z. B. Filter) die Abgabenbelastung zu vermindern oder sogar vollständig zu vermeiden. Beispiele sind Abgaben auf Emissionen in die Medien Luft (z. B. Luftschadstoffabgabe, Klimaschutzsteuern, C02-Abgabe), Boden (Naturschutzabgaben, Bodenversiegelungsabgaben, Müllabgaben) und Wasser (Abwasserabgaben). In Betracht kommen aber auch Abgaben, die den Verbrauch oder die Verwendung einzelner Produkte eindämmen sollen (Produktabgaben).

Bei dem Instrument der Umweltzertifikate gibt der Staat (z. B. eine Umweltbundesbank) frei handelbare Umweltnutzungsrechte aus, die erforderlichenfalls abgewertet werden können um die Umweltbelastung zu reduzieren. Der freie Handel der Umweltzertifikate wird dazu führen, daß die Umweltschutzmaßnahmen zuerst dort erfolgen, wo sie am relativ kostengünstigsten sind.

Das Umwelthaftungsrecht kann geradezu als das marktwirtschaftlichste Instrument der Umweltpolitik interpretiert werden. Das "öffentliche Gut" Umwelt, das alle Wirtschaftssubjekte unbegrenzt nutzen wollen, würde durch Etablierung individueller Eigentums-, Verfügungs- und Nutzungsrechte geradezu "privatisiert". Würde es gelingen, der Marktwirtschaft einen auch die Umwelt umfassenden eigentums- und haftungsrechtlichen Rahmen zu geben, so könnte die Umweltpolitik auf weitere korrigierende Eingriffe weitgehend verzichten. Hätte also beispielsweise der durch Emissionen eines anderen Wirtschaftssubjektes Geschädigte das Recht auf Unterlassung, dann müßte der Verursacher für den Schaden geradestehen - die externen Kosten wären also beim Verursacher internalisiert. In der Realität ergeben sich allerdings bei dem Versuch, ein umfassendes Eigentums- und Haftungsrecht im Bereich Umweltschutz zu etablieren, vielfältige praktische Umsetzungsprobleme. Gleichwohl ist die Verschärfung des Umwelthaftungsrechts ein zentrales Instrument der Umweltpolitik.

1.3 Marktsubstitutionspolitik:
Bereitstellung öffentlicher Leistungen durch den Staat

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Der Marktmechanismus versagt bei sog. öffentlichen Gütern. Sie sind durch den Staat bereitzustellen. Während die Versorgung mit privaten Gütern über den Marktmechanismus erfolgt, geht die Versorgung mit Gütern der Daseinsvorsorge letztlich auf demokratische oder bürokratische Entscheidungen zurück. Insofern gibt es auch in der Marktwirtschaft immer einen Bereich "zentralverwaltungswirtschaftlicher" oder "politischer" Allokation der Produktionsfaktoren. Bei der öffentlichen Leistungserstellung zieht der Staat Produktionsfaktoren (insbesondere Arbeitskräfte) an sich; diese stehen folglich nicht mehr für die private Produktionstätigkeit zur Verfügung.

Es ist unzweifelhaft die Aufgabe des Staates, die Gesellschaft in angemessenem Umfang mit den öffentlichen Leistungen weitere_info.gif (435 Byte)

· innere Sicherheit,

· äußere Sicherheit und

· Rechtsprechung

zu versorgen. Sie können geradezu als "geborene" öffentliche Aufgaben interpretiert werden. Ein privates Angebot dieser Leistungen kommt nicht in Betracht.

In einem weiteren Sinne zählen zu den öffentlichen Aufgaben unter anderem auch

· der Ausbau der Infrastruktur,

· die Bereitstellung eines öffentlichen Bildungssystems und

· die öffentlich-rechtliche Organisation der Grundlagenforschung.

Sie werden auch als "meritorische" oder "erkorene" öffentliche Aufgaben bezeichnet. Es ist letztlich eine Frage der politischen Wertung, ob und inwieweit der Staat diese Aufgaben selbst übernimmt und nicht privaten Anbietern überläßt.

Die Grenze zwischen marktwirtschaftlich zu organisierender Güterbereitstellung (private Güter) und staatlicher Daseinsvorsorge (öffentliche Güter) ist nicht eindeutig zu ziehen. Liberale Ökonomen sprechen sich dafür aus, den Staatssektor auf ein Minimum zu beschränken. Auch sie konzedieren jedoch, daß es in Marktwirtschaften einen mehr oder weniger großen öffentlichen Sektor geben muß.

Die Finanzierung dieser öffentlichen Leistungen erfolgt, im Gegensatz zu privaten Gütern, nicht über den Preis, sondern über Steuern und Abgaben, die die Bürger auch dann belasten, wenn sie nicht in den Genuß der betreffenden Leistung kommen. Im Wege der Abgabenfinanzierung werden die verfügbaren Einkommen der privaten Wirtschaftssubjekte reduziert. Es werden somit private Ansprüche an die volkswirtschaftliche Produktionskapazität zurückgedrängt um die Erfüllung der Aufgaben des Staates inflationsfrei zu ermöglichen (sog. crowding out-Effekt der Steuerfinanzierung). Allerdings: auch dann, wenn der Staat seine Staatsausgaben nicht über Steuern, sondern im Wege der Kreditaufnahme am privaten Geld- und Kapitalmarkt finanziert, erfolgt eine Zurückdrängung der privaten Nachfrage - entweder über das dann steigende Zinsniveau, mit der Folge der Zurückdrängung privater Investitionstätigkeit (zinsbedingtes crowding out der Staatsverschuldung) oder über die inflatorische Wirkung der zu starken gemeinsamen Beanspruchung der volkswirtschaftlichen Produktionskapazitäten durch die Privaten und den Staat, mit der Folge einer inflatorischen Entwertung der privaten Einkommen (inflatorisches crowding out der Staatsverschuldung).

Die "Last" des Staates ergibt sich nicht in erster Linie aus der Art der Finanzierung, sondern daraus, daß der Staat volkswirtschaftliche Produktionskapazitäten "für sich" in Anspruch nimmt, die für die Produktion privater Waren und Dienstleistungen dann nicht mehr zur Verfügung stehen. Ist der Staatsanteil an der gesamtwirtschaftlichen Güterproduktion (Bruttoinlandsprodukt) z. B. 30 Prozent, so bedeutet dies, daß der Staat 30 Prozent der volkswirtschaftlichen Kapazität (sog. Produktionspotential) zur Erstellung öffentlicher Güter (insbesondere Dienstleistungen) in Anspruch genommen hat. Dem privaten Sektor verbleiben folglich nur noch 70 Prozent dieser Kapazität zur Erstellung privater Güter.

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Mit der Wahl der Finanzierungsart (Steuern/Staatsverschuldung) wird allerdings mit darüber entschieden, welche privaten Nachfragekomponenten in welchem Ausmaß zurückgedrängt werden. Die Verschuldung ist ein problematischer Weg zur Finanzierung der Staatsaufgaben, und zwar nicht nur wegen der letztlich wachstumsschädlichen Zurückdrängung privater Investitionstätigkeit, sondern auch infolge der Verschleierung der Kosten der Staatsausgaben für die Bürger. Steuern sind für die Bürger spürbar; sie können den Nutzen der staatlichen Leistungen mit dem hierdurch verursachten Verzicht auf private Einkommen und dem Verzicht auf private Güter (sog. Opportunitätskosten) vergleichen. Wird das Niveau der Staatsausgaben über dasjenige gesteigert, das aus Sicht der Bürger als "angemessen" gilt, so regen sich Steuerwiderstände, die in einer parlamentarischen Demokratie letztlich zur Abwahl der betreffenden Regierung(en) führen können. Finanzwissenschaftler plädieren daher teils für eine Einheitssteuer. Sie würde den Bürgern die Opportunitätskosten der Staatsausgaben offenkundig machen.

2. Stabilisierungspolitik:
Stabilisierung des Marktsystems ("stabilisierte
Marktwirtschaft")

Die tiefe Depression von 1929 bis 1932 hat das Vertrauen in die Selbstregulierungsfähigkeit von Laissez faire-Marktwirtschaften zutiefst und nachhaltig erschüttert. Die klassische Theorie vermochte die anhaltende Massenarbeitslosigkeit dieser Zeit nicht befriedigend zu erklären. Die wirtschaftspolitische Antwort auf die gesamtwirtschaftlichen und strukturellen Fehlentwicklungen war in fast allen Ländern ein Rückfall in den systemlosen und punktuellen Interventionismus. Dennoch ist es weitgehend anerkannt, daß bei schweren gesamtwirtschaftlichen und strukturellen Krisen dem Staat eine Stabilisierungsfunktion zukommt. Es lassen sich drei Aktivitätsfelder der Stabilisierungspolitik unterscheiden: Die gesamtwirtschaftliche Stabilisierungspolitik, die sektorale und regionale Strukturpolitik und die Wachstumspolitik.

Stabilisierungspolitik

Gesamtwirtschaftliche Stabilisierungspolitik

Wachstumspolitik

Sektorale und regionale Stabilisierungspolitik

  • Preisniveaustabilität
  • hoher Beschäftigungsstand
  • außenwirtschaftliches Gleichgewicht
  • Stetiges Wirtschaftswachstum
  • angemessenes Wirtschaftswachstum
  • Vermeidung sektoraler Strukturkrisen
  • Regionale Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse

"magisches Viereck" der Wirtschaftspolitik

2.1 Gesamtwirtschaftliche Stabilisierungspolitik:
Korrektur gesamtwirtschaftlicher Fehlentwicklungen

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Mit dem Erscheinen der "General Theory" von JOHN MAYNARD KEYNES (1883 - 1946) im Jahre 1936 wurde eine theoretische Erklärung für die anhaltende Arbeitslosigkeit gegeben. Die Quintessenz der keynesianischen und postkeynesianischen Botschaft ist, daß sich das Marktsystem nicht, bzw. nicht in angemessener Frist, aus der Unterbeschäftigungssituation befreien kann. Soll eine Selbstverstärkung der krisenhaften Entwicklung, soll eine anhaltende Unterbeschäftigung vermieden werden, so sind nach dieser Auffassung staatliche Maßnahmen erforderlich, um die Wirtschaft zum Vollbeschäftigungsniveau zurückzuführen. (Post-)Keynesianer plädieren daher für eine antizyklische Stabilisierungspolitik (Konjunkturpolitik, Globalsteuerung).

Entscheidend ist, daß aus (post-)keynesianischer Sicht marktwirtschaftliche Systeme zu Instabilitäten neigen. Aus dieser Instabilitätshypothese wird die Forderung nach einer staatlichen, dem Zyklus entgegengerichteten (antizyklischen) Stabilisierungspolitik abgeleitet. Das (post-)keynesianische Konzept ist daher - ganz im Gegensatz zur klassischen bzw. neoklassischen Stabilitätsüberzeugung - interventionistisch.

Entscheidend ist auch, daß die (Post-)Keynesianer dem Staat eine aktive Verantwortung für die Aufrechterhaltung eines hohen Beschäftigungsstandes zuweisen. Im Zweifel wird auch dann für expansive beschäftigungssichernde Maßnahmen plädiert, wenn hierdurch die Stabilität des Preisniveaus gefährdet wird. Auch in dieser Hinsicht unterscheiden sich (Post-)Keynesianer diametral von der (neo-)klassischen Position. Klassiker lehnen eindeutig eine "Verstaatlichung" der beschäftigungspolitischen Verantwortung ab. Sie treten dezidiert dafür ein, den Tarifparteien die vollbeschäftigungspolitische Verantwortung zuzuweisen. Arbeitslosigkeit ist nach (neo-)klassischer Überzeugung letztlich Folge einer "falschen" Lohnpolitik. Nach Auffassung der (Neo-)Klassik soll und kann der Staat nicht die Verantwortung für die Aufrechterhaltung der Vollbeschäftigung übernehmen. Dadurch, daß er versucht mit expansiven konjunkturpolitischen Maßnahmen die Wirtschaft laufend auf dem Vollbeschäftigungsniveau zu halten, heizt er nicht nur die Inflation an, was langfristig für Wachstum und Beschäftigung letztlich doch schädlich ist, sondern verursacht geradezu infolge seiner "Vollbeschäftigungsgarantie" stabilitätswidrige Verteilungskämpfe der Gewerkschaften, die ihrerseits wieder zu Arbeitslosigkeit führen.

Deutlich werden die unterschiedlichen wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Auffassungen von Postkeynesianern und Neoklassikern auch in der Einschätzung von Krisen in der Markwirtschaft. Aus postkeynesianischer Sicht sind Krisen negative Entwicklungen, denen politisch mittels einer aktiven Kontrapolitik entgegengewirkt werden muß. Betont werden insbesondere die unerwünschten sozialpolitischen Begleiterscheinungen von Krisen. Neoklassiker interpretieren Krisen dagegen eher positiv als "Reinigungskrisen". Der notwendige strukturelle Wandel in der Wirtschaft setzt nach J. A. SCHUMPETER (1883 - 1950) immer wieder Phasen einer "schöpferischen Zerstörung" voraus. Sie sind nicht nur Folge der wirtschaftlichen Entwicklung sondern geradezu Voraussetzung für den wachstumsfördernden Innovations- und Entwicklungsprozeß. Auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung verweist immer wieder auf die schöpferischen Funktionen von "Reinigungskrisen", aus der die Wirtschaft letztlich gestärkt hervorgehe (zuletzt im Jahresgutachten 1993/94, Tz 26*). Nach Überzeugung der Neoklassiker sind Krisen erforderlich, um dem allgegenwärtigen Drang zur Immobilität, zur reinen Verteidigung nicht mehr entwicklungsfähiger Strukturen, zu durchbrechen und den Weg frei zu machen für bisher unterdrückte kreative Kräfte. Eine (post-) keynesianische "Krisenvermeidungspolitik" lähmt auf Dauer diese evolutorischen Kräfte und führt langfristig zu einer geringeren wirtschaftlichen Dynamik, die letztlich, so MANCUR OLSON, im "Niedergang der Nationen" mündet.

Ein weiterer zentraler Unterschied zwischen der (neo-)klassischen und der (post-)keynesianischen Konzeption ist schließlich, daß aus (post-)keynesianischer Sicht in erster Linie die Stabilisierungspolitik, an der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage (private Konsumnachfrage + private Investitionsnachfrage + Staatsnachfrage + Exportnachfrage) ansetzen soll. In der Rezession ist die Nachfrage mittels finanz- und geldpolitischer Maßnahmen expansiv zu beeinflussen, in der Hochkonjunktur sind die Nachfragekomponenten durch kontraktiven Instrumenteneinsatz zu dämpfen.

Es kommen folgende Instrumente in Betracht:

Expansive/kontraktive Fiskalpolitik

· Erhöhung/Senkung der Staatsausgaben,

· Senkung/Erhöhung der Steuerbelastung,

· konjunkturelle Budgetdefizite in der Rezession/konjunkturelle Budgetüberschüsse im Boom.

Zu Ansatzpunkten der Finanzpolitik pfeil.gif (242 Byte)

Expansive/kontraktive Geldpolitik der Zentralbank

· Erhöhung/Reduktion der Liquidität der Geschäftsbanken und folglich

· Senkung/Erhöhung des Zinsniveaus zur Belebung/Drosselung der privaten Investitionstätigkeit.

Expansive/kontraktive Außenwirtschaftspolitik der Regierung
und der Zentralbank

· Belebung/Drosselung der Exporte durch Abwertung/Aufwertung der heimischen Währung,

· Belebung/Drosselung der Exporte durch Senkung/Erhöhung von Exportzöllen.

Den instrumentellen Schwerpunkt legen (Post-)Keynesianer auf die antizyklische Fiskalpolitik. Mit der Variation der Staatsausgaben kann nämlich eine Komponente der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage unmittelbar erhöht bzw. gesenkt werden. Die Ausgabenpolitik ist daher ein vergleichsweise wirksames Instrument der Konjunkturpolitik. Darüber hinaus gehen (Post-)Keynesianer davon aus, daß als Folge einer Erhöhung der Staatsausgaben um eine Geldeinheit, die gesamtwirtschaftliche Nachfrage nicht nur um eine Geldeinheit, sondern um ein Vielfaches gesteigert wird. Infolge dieser Multiplikatoreffekte könne bereits ein vergleichsweise gering dosiertes Konjunkturprogramm rasch aus der Rezession herausführen. Die anfänglichen Defizite zur Finanzierung der zusätzlichen Staatsausgaben würden - so die Vorstellung der (Post-)Keynesianer - relativ rasch wieder verschwinden.

Mit den übrigen Instrumenten (Variation der Steuersätze, Veränderung der Abschreibungsmodalitäten, antizyklische Veränderung des Zinsniveaus) kann die gesamtwirtschaftliche Nachfrage dagegen nur indirekt beeinflußt werden. Im Zweifel sind diese Maßnahmen mit langen Wirkungsverzögerungen verbunden. Diese Gefahr herrscht insbesondere bei der Geldpolitik. Ihr wird von (Post-)Keynesianern daher nur eine flankierende Rolle zur Unterstützung der Fiskalpolitik zugewiesen (monetary fiscal policy). Einsatzprobleme ergeben sich auch bei der Außenwirtschaftspolitik. Sie ist als konjunkturpolitisches Instrument kaum geeignet.

Unabhängig von der Frage der Eignung bestimmter Instrumente lehnen Neoklassiker eine antizyklische Konjunkturpolitik prinzipiell ab. Der Nachfrageorientierung wird eine Angebotsorientierung entgegengesetzt. Das primäre Ziel der Wirtschaftspolitik wird darin gesehen, die Rahmenbedingungen für die privaten Investoren zu verbessern. Hierzu werden u. a. folgende Maßnahmen vorgeschlagen:

· Reform des Steuersystems, mit dem Ziel, die leistungsmindernden Effekte (disincentives) zu mindern,

· Reduktion der zinstreibenden Budgetdefizite um die Rahmenbedingungen für die Investoren zu verbessern,

· Senkung der Staatsausgaben und Privatisierung von Staatsaufgaben um mehr Spielraum für die private Wirtschaftstätigkeit zu geben,

· Deregulierung bisher staatlich reglementierter Wirtschaftszweige um den Wettbewerb zu forcieren,

· Stabilisierung des Preisniveaus, um die Voraussetzungen für das unverfälschte Funktionieren des Marktmechanismus zu schaffen,

· zurückhaltende Lohnpolitik, um den heimischen Standort auch lohnseitig wettbewerbsfähig zu halten und Arbeitlosigkeit als Folge zu hoher Löhne zu verhindern,

· konsequente Wettbewerbsförderungspolitik nach innen und Freihandelspolitik nach außen, um die dynamischen Kräfte des Wettbewerbs zu erhalten,

· stetige und berechenbare Wirtschaftspolitik, um die ohnehin bestehenden Investitionsrisiken nicht noch durch politische Risiken zu erhöhen.

Auf das Für und Wider der jeweiligen stabilisierungspolitischen Konzepte kann an dieser Stelle nicht näher eingegangen werden, unbestritten ist jedoch, daß dem Staat bei ausgeprägten und länger anhaltenden gesamtwirtschaftlichen Fehlentwicklungen eine aktive Stabilisierungsrolle zukommt. Zur Frage des geeigneten und systemkonformen stabilisierungspolitischen Konzepts gibt es allerdings unterschiedliche Auffassungen.

2.2 Sektorale und regionale Strukturpolitik:
Korrektur sektoraler und regionaler Fehlentwicklungen

Wirtschaftliches Wachstum ist immer mit Strukturwandel verbunden; umgekehrt ist Strukturwandel die Voraussetzung für wirtschaftliches Wachstum. Im Zuge des ökonomischen und gesellschaftlichen Entwicklungsprozesses werden strukturschwache Branchen oder Regionen hinter der allgemeinen Entwicklung zurückbleiben, während strukturstarke Branchen oder Regionen zu den Gewinnern im Wachstumsprozeß gehören. Der Strukturwandel vollzieht sich in der Realität aber nicht reibungslos. Die strukturschwachen Branchen bzw. Regionen sehen sich vor erhebliche, als belastend empfundene, Anpassungsprobleme gestellt, die mit tiefgreifenden ökonomischen und sozialen Erschütterungen, insbesondere mit struktureller Arbeitslosigkeit, einhergehen können. In den strukturschwachen Regionen ist zudem das gesellschaftspolitische Ziel der "Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" verletzt.

Die Aufgabe des Staates kann darin gesehen werden, durch sektorale und regionale strukturpolitische Maßnahmen die negativen gesellschaftspolitischen Konsequenzen des Strukturwandels zu mildern, ohne allerdings den Wandel selbst dauerhaft zu bremsen. Über die "richtige" Ausgestaltung der sektoralen und regionalen Strukturpolitik existieren allerdings sehr unterschiedliche Vorstellungen. Exemplarisch sei auf die staatlichen Maßnahmen in den neuen Bundesländern verwiesen, mit denen das Ziel verfolgt wird, die Lebensverhältnisse im Gebiet der ehemaligen DDR denen Westdeutschlands anzupassen.

2.3 Wachstumspolitik:
Gezielte Förderung des wirtschaftlichen Wachstums

Wirtschaftliches Wachstum (im Sinne einer längerfristigen Zunahme der gesamtwirtschaftlichen Produktion bzw. des Produktionspotentials pfeil.gif (242 Byte)) wird von liberalen Ökonomen als ein Prozeß interpretiert, der sich bei funktionsfähigem Wettbewerb quasi von selbst einstellt. Die Förderung des Wettbewerbs ist daher zugleich die beste Wachstumspolitik. Andere Ökonomen weisen dem Staat eine aktivere Rolle bei der Erreichung eines "angemessenen" Wirtschaftswachstums zu und plädieren für eine gezielte, mehr oder weniger lenkende, Wachstumspolitik durch den Staat. Weitgehend unstrittig ist, daß dem Staat die Aufgabe zukommt, Wachstumshemmnisse, wie sie sich aus einer mangelnden Bewältigung des Strukturwandels, aus administrativen, steuerlichen und anderen Regelungen ergeben können, zu beseitigen und durch Forschungsförderung sowie Ausbau der materiellen und immateriellen Infrastruktur ein wachstumsfreundliches Klima zu schaffen.

Synopse stabilisierungspolitischer Konzeptionen

Postkeynesianische Konzeption "Nachfrageorientierte Wirtschaftspolitik"

 

Neoklassische Konzeption "Angebotsorientierte Wirtschaftspolitik"

Instabilitätshypothese

Marktwirtschaftliche Systeme sind infolge von Wettbewerbsbeschränkungen inhärent instabil ("Marktpessimisten"). Es besteht insbesondere die Gefahr eines "Gleichgewichts bei Unterbeschäftigung").

Die Wirtschaftspolitik ist allerdings fähig mittels geeigneter Interventionen das Marktsystem zu stabilisieren und Fehlentwicklungen entgegenzusteuern ("Politikoptimisten").

Stabilitätshypothese

Marktwirtschaftliche Systeme sind inhärent stabil. Wenn in der Realität dennoch Instabilitäten zu beobachten sind, so sind diese Folge eines unzureichend funktionierenden Wettbewerbs und/oder Folge von Interventionen des Staates in das Marktsystem. Aufgabe der Politik ist es die Rahmenbedingungen so zu setzen, daß der Wettbewerb funktioniert ("Kausaltherapie durch Ordnungspolitik"). Der Staat soll sich im übrigen jeglicher Interventionen in das Marktsystem zu enthalten ("Konstanz der Wirtschaftspolitik").

Nachfrageorientierung

Die gesamtwirtschaftliche Nachfrage ist die entscheidende Determinante von Produktion und Beschäftigung:

YN = Cpriv + Ipriv + GSt + Ex - Im

Mittels geld- und fiskalpolitischer Maßnahmen soll die gesamtwirtschaftliche Nachfrage antizyklisch gesteuert werden ("Globalsteuerung").

Angebotsorientierung

Das Angebot ist die entscheidende Determinante der wirtschaftlichen Entwicklung. Bei der Produktion von Gütern entstehen Einkommen und damit kaufkräftige Nachfrage ("Say'sches Theorem"). Sättigung tritt nur auf einzelnen Märkten, nicht aber gesamtwirtschaftlich auf ("Ablehnung der Sättigungshypothese"). Wagemutige Pionierunternehmer sind Träger des Fortschrittsprozesses ("Schumpeter-Pioniere"), sie erschließen neue Märkte und setzen Prozeßinnovationen durch. Für das Auftreten der Pioniere müssen allerdings die Rahmenbedingungen stimmen ("freie Marktzugänge", "leistungsfreundliches Steuersystem" u.a.m.)

Vorrang des Beschäftigungsziels

Dominierendes Ziel der Wirtschaftspolitik ist die Sicherung der Vollbeschäftigung. Der Staat gibt damit faktisch eine Art "Vollbeschäftigungsversprechen" ab.

Die Sicherung der Preisniveaustabilität hat im Zweifel hinter der Beschäftigungssicherung zurückzutreten ("Relativierung der Geldwertstabilität"). Mit einer (mäßig) inflatorischen Wirtschaftspolitik kann die Arbeitslosigkeit gesenkt werden ("Phillips-Kurven- Hypothese").

Vorrang des Geldwertstabilitätsziels

Dominierendes Ziel der Wirtschaftspolitik ist die Sicherung der Preisniveaustabilität, und zwar auch dann, wenn damit kurzfristig Beschäftigungseinbußen verbunden wären. Preisniveaustabilität ist Voraussetzung für das optimale Funktionieren des Preismechanismus und damit Voraussetzung für ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum und einen hohen Beschäftigungstand (Ablehnung der "Phillips-Kurven-Zielkonflikts").

Antizyklische Fiskalpolitik

Die zentrale Verantwortung übernimmt die antizyklische Fiskalpolitik. Über sie kann die gesamtwirtschaftliche Nachfrage wirksam gesteuert werden ("Fiskalisten").

Zur Bekämpfung der Unterbeschäftigung sind Budgetdefizite in Kauf zu nehmen.

Von staatlichen Konjunkturprogrammen gehen zudem hohe Multiplikatoreffekte aus ("Multiplikatoroptimismus").

Finanzpolitik als Allokationspolitik

Aufgabe der Finanzpolitik ist die angemessene Versorgung der Gesellschaft mit öffentlichen Gütern "Allokationsfunktion"). Im Zweifel wird für einen möglichst geringen Staatsanteil plädiert. Bestehende strukturelle Budgetdefizite sind durch zu konsolidieren. Die öffentlichen Haushalte sind zudem zu verstetigen, d. h. am Wachstum des Produktionspotentials auszurichten ("konjunkturneutraler Haushalt"). Zudem ist das Steuersystem gemäß dem "Laffer-Theorem" zu reformieren und leistungsfreundlicher zu gestalten.

Antizyklische Geldpolitik

Die Geldpolitik soll die Fiskalpolitik unterstützen ("monetary-fiscal policy"). In der Rezession wird eine "Politik des billigen Geldes" gefordert; damit werden nicht nur die Bedingungen für die Finanzierung der privaten Investitionen verbessert, sondern auch die Finanzierung der staatlichen Budegetdefizite erleichtert.

Stabilitätorientierte Geldpolitik Eine zentrale Rolle übernimmt die Geldpolitik. Sie soll die Stabilität des Preisniveaus sichern.

Hierzu ist die Geldmengenentwicklung am Wachstum des Produktionspotentials auszurichten ("potentialorientierte" oder "monetaristische Geldpolitik").

Einkommenspolitische Flankensicherung

Im postkeynesianischen Konzept wird die Lohnpolitik weitgehend von ihrer beschäftigungspolitischen Verantwortung entlastet. Um die Gefahr exzessiver Verteilungsauseinandersetzungen, mit negativen Folgen für Beschäftigung und Preisniveaustabilität, zu begrenzen, wird für eine "einkommenspolitische Flankensicherung" plädiert, und zwar entweder in Form einer "Konzertierten Aktion" (§ 3 StWG) oder in Form mehr oder weniger direkter Eingriffe des Staates in die Tarif- und die Preissetzungsautonomie ("Lohn- und Preiskontrollen").

Vollbeschäftigungkonforme Lohnpolitik

Der Lohnpolitik wird im neoklassischen Konzept (wieder) die beschäftigungspolitische Verantwortung zugewiesen. Von ihr werden Lohnabschlüsse gefordert, die zu Vollbeschäftigung passen ("produktivitätsorientierte" oder "kostenniveauneutrale Lohnpolitik").

Aufgabe des Staates ist es nicht, mit Beschäftigungsprogrammen Fehler der Lohnpolitik zu neutralisieren.

Einkommenspolitische Eingriffe in die Tarifautonomie oder in unternehmerische Preisbildungsautonomie werden abgelehnt.

Mart- und Wettbewerbspolitik

Die Sicherung der Funktionsfähikeit des Wettbewerbs ist kein zentrales Anliegen des Postkeynesianismus.

Offensive Markt- und Wettbewerbspolitik

Neoklassiker fordern "mehr Markt". Bestehende Wettbewerbsbeschränkungen und staatliche Regulierungen sind so weit als möglich zu beseitigen ("Deregulierungspolitik"). Staatliche Unternehmen sind weitestgehend zu privatisieren ("Privatisierungspolitik"). Auch die Intensivierung des internationalen Wettbewerbs ist Bestandteil einer offensiven Marktpolitik ("Freihandel").

Zudem ist das soziale Sicherungssystem leistungsfreundlicher auszugestalten.

Quelle: Pätzold, J.: Stabilisierungspolitik, 6. Aufl., 1998

3. Humanisierungspolitik:
Sozialgerechte Korrektur des Marktsystems ("humanisierte Marktwirtschaft")

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Eine noch so effiziente Marktwirtschaft wird von den Bürgern nicht akzepiert, wenn die ökonomischen und gesellschaftlichen Konsequenzen des Marktsystems als "ungerecht" bzw. "unsozial", kurz als nicht menschengerecht empfunden werden. Im Zweifel wird dann die Marktwirtschaft insgesamt abgelehnt. Die Gestaltung der Marktwirtschaft darf sich folglich nicht nur darauf richten, deren Effizienz zu sichern und sie gegebenenfalls zu stabilisieren, die Politik muß vielmehr auch darauf abzielen, die Marktwirtschaft zu humanisieren.

Der Begriff einer derartigen Humanisierungspolitik ist allerdings schillernd. Im Zentrum stehen die gesellschaftspolitischen Forderungen nach

· sozialem Frieden,

· sozialer Gerechtigkeit,

· sozialer Sicherheit und

· wirtschaftlicher Mitbestimmung.

Die systemkonforme Verzahnung der Humanisierungspolitik mit der marktwirtschaftlichen Ordnung gehört zu den am heftigsten diskutierten Fragen der Gestaltung einer Marktwirtschaft. Generell besteht die Gefahr, daß eine "zu weitgehende" Humanisierungspolitik sich ihrer eigenen ökonomischen Grundlagen beraubt, indem sie die Bereitschaft zur Anpassung an Veränderungen der ökonomischen Bedingungen und die Bereitschaft zur Leistung hemmt und insofern mit einem geringeren Wohlstandsniveau erkauft werden muß. Dieser Zielkonflikt zwischen sozialer Sicherung und sozialer Gerechtigkeit einerseits und ökonomischer Effizienz andererseits ist permanent.

Die Humanisierung des Marktsystems kann vor allem mittels der Sozial- und Verteilungspolitik sowie mit Maßnahmen angestrebt werden, die der Humanisierung der Arbeitswelt dienen.

Humanisierungspolitik

Soziale Sicherheit

Soziale Gerechtigkeit

Sozialer Frieden

Soziale Sicherungspolitik

Umverteilungspolitik

Humanisierung der Arbeitswelt

3.1 Sozial- und Verteilungspolitik:
Soziale Sicherung und Korrektur der Einkommens- und Vermögensverteilung

Unter Sozialpolitik lassen sich sämtliche Aktivitäten zusammenfassen, die darauf abzielen, die materiellen Lebensgrundlagen benachteiligter gesellschaftlicher Gruppen zu verbessern. Auch von den Vertretern des Laissez faire-Liberalismus wurden sozialpolitische Korrekturen des Marktsystems für erforderlich gehalten - wenn auch nur in beschränktem Ausmaß.

Zur Sozialpolitik zählen Maßnahmen, die sich unter den folgenden Begriffen zusammenfassen lassen:

· Versorgung (z. B. Kriegsopferversorgung),

· Versicherung (insbesondere Rentenversicherung, Krankenversicherung, Arbeitslosenversicherung) und

· Fürsorge (z. B. Sozialhilfe).

Die Grenzen zur Umverteilungspolitik sind fließend. In einem engeren Sinne verfolgt die Umverteilungspolitik vor allem das Ziel, die sich als Ergebnis der Marktkräfte einstellende Verteilung von Einkommen und Vermögen im nachhinein, gemäß der herrschenden Gerechtigkeitsvorstellung, zu korrigieren. Die sog. Primärverteilung soll also in eine Sekundärverteilung transformiert werden. Hierzu können Steuern ebenso eingesetzt werden wie staatliche Transferzahlungen (Sozialleistungen). In einem weiteren Sinne zählen zur Umverteilungspolitik jedoch auch Maßnahmen, die die Individuen in die Lage versetzen, im Laufe ihres Arbeitslebens am Markt ein höheres Einkommen zu erzielen; hierzu zählen die Bildungspolitik sowie eine Politik, mit der die individuelle Vermögensbildung gefördert wird.

Die Notwendigkeit einer Sozial- und Verteilungspolitik ist in ihrem Kern unbestritten. (Neo-)Liberale Ökonomen betonen jedoch in besonderem Maße, daß sämtliche sozial- und verteilungspolitische Maßnahmen den Grundsatz der Subsidiarität beachten sollten. Dort, wo individuelle und eigenverantwortliche Vorsorge möglich und auch zumutbar ist, sollten die Individuen auf diese verwiesen werden (z. B. private Versicherungen). Privatwirtschaftlich versicherbar sind allerdings nur kalkulierbare Risiken. Ist die Eintrittswahrscheinlichkeit von Risiken nicht bekannt, so kommt eine privatwirtschaftliche Lösung des Sicherungsproblems nicht in Betracht. In diesem Fall ist eine staatliche Risikoabsicherung bzw. eine Pflichtversicherung notwendig.

Ein zu engmaschig geknüpftes soziales Netz und eine zu weitgehende Politik der Umverteilung von Einkommen und Vermögen stoßen jedoch an ökonomische Grenzen. Die Ziele des sozialen Friedens, der sozialen Gerechtigkeit und der sozialen Gleichheit treten dann in Konflikt zu den ökonomischen Zielen der Effizienz und des Wachstums. Auf die damit zusammenhängenden vielschichtigen Probleme kann hier nicht näher eingegangen werden.

3.2 Humanisierung der Arbeitswelt

Unter dem Begriff der Humanisierung der Arbeitswelt werden sämtliche Aktivitäten zusammengefaßt, die geeignet sind, die qualitativen Bedingungen der Arbeitssituation zu verbessern. Die Maßnahmen fallen zum Teil in den Verantwortungsbereich der Tarifparteien, erfordern teils jedoch auch staatliche Aktivitäten. Besondere Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang der Forderung nach betrieblicher und wirtschaftlicher Mitbestimmung zu. Ziel ist die Steigerung der Entfaltungsmöglichkeiten der Individuen im Arbeitsleben. Auf die demokratische Organisation der Gesellschaft bezogen, zielt Mitbestimmung zudem darauf ab, demokratische Entscheidungsstrukturen auch in den wirtschaftlichen Bereich hinein auszuweiten.

Die Forderungen nach Demokratisierung der Arbeitswelt werfen nicht nur gesellschaftliche, sondern auch weitreichende ökonomische Probleme auf. Je nach gesellschaftspolitischem Standort und Gewichtung der ökonomischen Konsequenzen wird die Forderung nach Mitbestimmung und die Forderung nach sonstigen Aktivitäten zur Humanisierung der Arbeitswelt unterschiedlich beantwortet. (Neo-)Liberale Ökonomen vertreten in diesem Zusammenhang eher zurückhaltende Positionen.

 

IV. Die Problematik einer systemkonformen Wirtschaftspolitik

1. Die Interdependenzen der Teilordnungen - Lehren aus dem konzeptionslosen Interventionismus

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Die genannten Bereiche zur wirtschaftspolititischen Gestaltung der Marktwirtschaft sind allseits anerkannt. Die vorgenommene Auflistung der Interventionsanlässe im Rahmen der Allokations-, Stabilisierungs- und Humanisierungspolitik könnte jedoch den Eindruck erwecken, der Staat könne und solle je nach aktueller Problemlage in das Marktsystem intervenieren, um tatsächlichen oder vermeintlichen "Fehlentwicklungen" entgegenzuwirken. Ein derartiges Verständnis von Wirtschaftspolitik würde allerdings einem systemlosen Interventionismus Vorschub leisten. Eine Politik, die ausschließlich auf die jeweiligen Tagesprobleme reagiert und systemlos in das Marktsystem interveniert, wird von WALTER EUCKEN als Wirtschaftspolitik der Experimente kritisiert.

Die genannten wirtschaftspolitischen Gestaltungsbereiche sind keineswegs als isolierte Teile anzusehen, deren Lösung jeweils für sich, ohne Berücksichtigung der Auswirkungen auf die anderen Teilordnungen und ohne Berücksichtigung der Auswirkungen auf die freiheitliche demokratische Grundordnung angegangen werden könnte.

Eine systemlos intervenierende Wirtschaftspolitik war seit dem Ersten Weltkrieg in praktisch allen Ländern zu beobachten. Die Regierungen reagierten auf die als Folge des Laissez-faire-Liberalismus aufgetretenen ökonomischen und sozialen Probleme jeweils mit unterschiedlichen und häufig nur unzureichend durchdachten Programmen. Die Wirtschafts- und Sozialpolitiker verstanden sich - sofern nicht das Marktsystem wie 1917 durch LENIN vollständig durch die zentrale Planung ersetzt wurde - als "Reparaturminister" des Kapitalismus. Besonders ausgeprägt wurde der experimentelle Charakter der Wirtschaftspolitik in und nach der Weltwirtschaftskrise von 1929/32.

Die Wirtschaftspolitik glich eher einem zusammenhanglosen Chaos, einem (neo-)merkantilistischen Interventionssystem, als einem geordneten Ganzen. Dabei strebten Politiker, die es mit der Freiheit der Person durchaus ernst meinten, bisweilen Wirtschaftsordnungen an, die die Freiheit der Individuen bedrohten. Um dies zu verhindern, muß jede wirtschaftspolitische Maßnahme daraufhin geprüft werden, welche Wirkungen auf die Wirtschaftsordnung insgesamt und auf die anderen Teilordnungen von ihr ausgehen. Insbesondere der Neoliberale WALTER EUCKEN wurde nicht müde, auf diese gegenseitige Abhängigkeit (Interdependenz) der Teilordnungen hinzuweisen.

2. Das Spektrum staatlich "gestalteter Marktwirtschaften"

Je nach konkreter Ausgestaltung des institutionellen Rahmens einer Volkswirtschaft und der innerhalb dieses Rahmens praktizierten Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik ergibt sich ein großes Spektrum staatlicher Gestaltung der Marktwirtschaften. Es reicht von den "freien Marktwirtschaften" der USA und Englands, die wohl dem klassischen Liberalismus am nächsten stehen, über den schweizerischen Weg eines "Verbändestaates", das japanische System einer informellen Kooperation zwischen Privatwirtschaft und Staat ("japanese-style"), das deutsche Verständnis einer "Sozialen Marktwirtschaft", den österreichischen Weg einer formellen Kooperation von Sozialpartnern und Regierung ("österreichische Sozialpartnerschaft"), den französischen Weg einer indikativen staatlichen Planung der strukturellen Entwicklung ("französische Planification") bis hin zum "Wohlfahrtsstaat" schwedischer Provenienz.

Es ist also keineswegs so, daß das deutsche System einer Sozialen Marktwirtschaft die einzig denkbare Ausgestaltung einer marktwirtschaftlichen Ordnung ist. Andere Staaten mit ebenfalls prinzipiell marktwirtschaftlicher Ordnung haben offensichtlich, bedingt durch ihre eigenen historischen Erfahrungen und bedingt durch ihre soziokulturellen Eigenheiten, mehr oder weniger stark abweichende Wege beschritten. Auch in der Bundesrepublik selbst unterlagen die Vorstellungen von der "richtigen" Gestaltung der Sozialen Marktwirtschaft erheblichen Wandlungen.

 

V. Stilelemente der Sozialen Marktwirtschaft

1. Die Soziale Marktwirtschaft als pragmatische Verknüpfung unterschiedlicher Konzeptionselemente

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Nach dem Zweiten Weltkrieg war die Überzeugung weit verbreitet, daß der Wiederaufbau nur in einer Wirtschaftsordnung mit verstaatlichten Schlüsselindustrien und zentraler Lenkung möglich sein würde. Dieser sozialistische Zeitgeist schlug sich nicht nur in den wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Vorstellungen der SPD mit ihrem Programm des freiheitlichen Sozialismus nieder, sondern auch im Ahlener Programm der CDU von 1947, das einen christlichen Sozialismus propagierte.

Zwei Ereignisse markieren die Geburtsstunde der Sozialen Marktwirtschaft: Die Währungsreform und die Aufhebung der Bewirtschaftungsvorschriften. Mit der Währungreform vom 20./21. Juni 1948 versuchten die Alliierten, das deutsche Geldwesen zu sanieren. Das Ergebnis war eine grobschlächtige, im ganzen aber brauchbare Radikalkur. Die eigentliche ordnungspolitische Grundentscheidung fällte LUDWIG ERHARD (1897 - 1977) mit der Aufhebung der Bewirtschaftungsvorschriften am 16. Juni 1948 (sog. Leitsätzegesetz). Es handelte sich hierbei um eine nicht weniger rigorose Rezeptur. Die Erfolge des eingeschlagenen Kurses waren so überwältigend, daß selbst engagierte Kritiker das Konzept (zumindest aber den Begriff) der Sozialen Marktwirtschaft übernahmen. Der Erfolg war es also, der den politischen Durchbruch dieser Ordnung brachte.

Die Konzeption der Sozialen Marktwirtschaft basiert vor allem auf den wirtschaftspolitischen Vorstellungen des Neoliberalismus, insbesondere seiner deutschen Ausprägung, dem Ordoliberalismus. Darüber hinaus gehen in die Soziale Marktwirtschaft Elemente der christlichen Soziallehre und des freiheitlichen Sozialismus ein. Diese unterschiedlichen Stilelemente wurden vor allem von ALFRED MÜLLER-ARMACK, dem späteren Staatssekretär von Wirtschaftsminister LUDWIG ERHARD, zu einer politisch durchsetzungsfähigen ordnungspolitischen Konzeption verschmolzen, der er den Namen Soziale Marktwirtschaft gab.

Ziel der Sozialen Marktwirtschaft ist es, das Prinzip der wirtschaftlichen Freiheit auf dem Markt mit dem des sozialen Ausgleichs zu verbinden. Die Wortschöpfung Soziale Marktwirtschaft stieß anfänglich auf erhebliche Widerstände. Nach dem Verständnis der Neoliberalen ist eine Marktwirtschaft per se "sozial", die Begriffsbildung wurde daher als tautologisch abgelehnt. Nach dem damaligen Verständnis der freiheitlichen Sozialisten ist dagegen eine Marktwirtschaft per se "unsozial", mit dem Etikett Soziale Marktwirtschaft würden lediglich die unsozialen Begleiterscheinungen der Marktwirtschaft "zugekleistert". Gleichwohl erwies sich die Wortschöpfung von MÜLLER-ARMACK als ein Glücksfall, ermöglichte sie doch den unterschiedlichen gesellschaftlichen Strömungen, sich im Laufe der Zeit mit dem Begriff zu identifizieren und der Systemkonzeption eine eigene Prägung zu geben.

2. Konzeptionselemente des Neoliberalismus

2.1 Die ordoliberale Schule

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Im deutschsprachigen Raum wurden bereits in den dreißiger Jahren, quasi im Untergrund, die Grundgedanken für eine marktwirtschaftliche Neukonzipierung der Wirtschaftspolitik nach dem Kriege entwickelt. Der profilierteste Vertreter und zugleich Begründer der sog. Freiburger Schule war der Wirtschaftswissenschaftler WALTER EUCKEN (1893 - 1950) weitere_info.gif (435 Byte) weitere_info.gif (435 Byte). Zum Kreis dieser Freiburger Schule, die sich selbst auch als "ordoliberal" bezeichnete, gehörten weiterhin die Wirtschaftsjuristen HANS GROSSMANN-DOERTH und FRANZ BÖHM sowie die Ökonomen ALEXANDER RÜSTOW, WILHELM RÖPKE und FRIEDRICH A. LUTZ. LUDWIG VON MISES und FRIEDRICH A. HAYEK sind dagegen der zum Teil in die Vereinigten Staaten emigrierten Wiener Schule zuzurechnen. Ähnliche Gedanken, wie sie der Ordoliberalismus vertritt, wurden auch von der Chicagoer Schule entwickelt (Vertreter: HENRY C. SIMONS und später der Monetarist MILTON FRIEDMAN). Diese Strömungen und Schulen unterscheiden sich im Detail; sie werden im folgenden unter dem Oberbegriff Neoliberalismus zusammengefaßt.

Die Neoliberalen betonen in besonderer Weise, daß die Marktwirtschaft keine natürliche Ordnung, sondern eine vom Staat zu schaffende und zu sichernde Kulturordnung ist. Oberstes Ziel ist die Sicherung der Freiheit des Individuums in einer marktwirtschaftlichen Ordnung mit Privateigentum. Im Unterschied zum klassischen Laissez faire-Liberalismus fordern die Ordoliberalen jedoch einen starken, über den Einzelinteressen stehenden Staat, der die Schranken festlegt, innerhalb derer sich die Privaten und er selbst bewegen dürfen.

2.2 Die Sicherung des Wettbewerbs als vordringlichste Aufgabe

Besonderes Gewicht legen die Ordoliberalen auf die Gestaltung und Sicherung der Wettbewerbsordnung. In seinem Buch "Grundsätze der Wirtschaftspolitik" formuliert EUCKEN Prinzipien, deren Verfolgung notwendig ist, um eine effiziente und zugleich menschenwürdige Wettbewerbsordnung zu schaffen. Sie werden als konstituierende Ordnungsprinzipien bezeichnet. Die Interventionen in den Marktprozeß selbst sind dagegen auf ein möglichst geringes Maß zu beschränken. In dieser Hinsicht kommt dem Staat lediglich die Funktion einer "Marktpolizei" zu. Beispiele sind die Gewerbeaufsicht und die Aufsicht über natürliche Monopole, die nicht entflochten werden können. Hierzu formulierte EUCKEN sog. regulierende Prinzipien. In jedem Fall sollten die Interventionen in den Wirtschaftsablauf marktkonform sein, also nicht die Funktionsfähigkeit des Preismechanismus außer Kraft setzen.

EUCKEN formulierte sieben konstituierende Ordnungsprinzipien. Sie lassen sich zu folgenden vier Grundpfeilern einer marktwirtschaftlichen Ordnungspolitik zusammenfassen:

a) Schaffung funktionsfähiger Märkte

Die Sicherung der Funktionsfähigkeit des Preismechanismus wird von EUCKEN als das wirtschaftsverfassungsrechtliche Grundprinzip schlechthin bezeichnet. Hierzu ist es erforderlich, die entsprechenden Grundfreiheiten zu gewährleisten: Gewerbe- und Konsumfreiheit, Freiheit der Berufs- und Arbeitsplatzwahl, Freizügigkeit, Vertragsfreiheit und Koalitionsfreiheit.

Weiterhin soll eine Wettbewerbspolitik betrieben werden, die in erster Linie darauf ausgerichtet ist, die Offenheit der Märkte für Newcomer zu gewährleisten (Prinzip der offenen Märkte). Denn nur bei möglichst freiem Marktzutritt können sich keine dauerhaften Monopole bilden. Marktzutrittsschranken sind so weit wie möglich durch eine konsequente Wettbewerbspolitik zu beseitigen. Unvermeidbare Monopole sind einer staatlichen Mißbrauchsaufsicht zu unterwerfen. Sie sollen zu einem Verhalten gezwungen werden, "als ob Wettbewerb herrscht". Die beste Marktöffnungspolitik ist zudem eine liberale Außenwirtschaftspolitik (Freihandelsprinzip).

Soll der Marktmechanismus seine Lenkungsfunktion voll entfalten, so ist Vertragsfreiheit erforderlich. Von der Vertragsfreiheit auszunehmen sind jedoch Verträge, die dem Ziel dienen, den Wettbewerb auszuschalten (Verbot von Kartellverträgen).

b) Konsequente Politik der Preisniveaustabilität

Funktionierende Märkte setzen weiterhin eine strikt am Ziel der Preisniveaustabilität ausgerichtete Geldpolitik voraus. Denn nur in einer inflationsfreien Wirtschaft vermag der Preismechanismus seine Signal- und Lenkungsfunktion voll zu entfalten. Das Prinzip der Währungsstabilität wird daher zum zweiten wirtschaftsverfassungsrechtlichen Grundprinzip erklärt. Inflation beeinträchtigt nicht nur den Marktmechanismus und führt zur Fehllenkung der Produktionsfaktoren, sondern hat auf längere Sicht ein geringeres Wirtschaftswachstum und damit eine geringere Beschäftigung zur Folge.

Den Ordoliberalen schwebt hierbei eine Geldordnung vor, die möglichst automatisch Preisniveaustabilität gewährleistet. Die Notenbank soll von Weisungen der Regierung unabhängig  weitere_info.gif (435 Byte)  sein, denn nur dadurch kann verhindert werden, dass die Geldpolitik in das "Schlepptau" der (Finanz-)Politik gerät und letztlich Inflation entsteht. Dies soll dadurch erreicht werden, daß die Geldmengenentwicklung an eine Regel gekoppelt wird (regelgebundene Geldpolitik). EUCKEN erwog eine Waren-Reserve-Währung. Die Vorstellung läuft letztlich darauf hinaus, daß eine (unabhängige) Zentralbank die Geldmenge in dem Maße ausweitet, wie die gesamtwirtschaftliche Produktion wächst. Ähnliche Vorstellungen wurden in den dreißiger Jahren auch von HENRY C. SIMONS (1934) vertreten. Der Monetarist MILTON FRIEDMAN setzt sich in unserer Zeit ebenfalls mit Nachdruck für eine regelgebundene Geldpolitik (Vier-Prozent-Regel) ein. Die sog. Neue Geldpolitik der Deutschen Bundesbank   weitere_info.gif (435 Byte)  folgte 1974 bis 1998 diesem neoklassisch-monetaristischen Grundmuster. Die geldpolitische Grundlinie der Europäischen Zentralbank ist ebenfalls tendenziell monetaristisch angelegt.

c) Privateigentum und volle Haftung

Das Recht auf Privateigentum an Produktionsmitteln ist verfassungsrechtlich zu verankern. Hierdurch soll gewährleistet werden, daß die Produzenten in bedarfsgerechter Weise auf die Preissignale reagieren und das Produktivkapital effizient eingesetzt wird. Es muß insbesondere gewährleistet sein, daß die Eigentümer von Produktivkapital sich nicht nur die Gewinne aneignen, sondern auch die volle Haftung für getroffene Fehlentscheidungen tragen. Haftungsbeschränkungen werden abgelehnt (Prinzip der vollen Haftung). Nur auf diese Weise kann im übrigen verhindert werden, daß durch Vermögenskonzentration wirtschaftliche Machtstellungen entstehen, die zu Lasten Dritter mißbraucht werden.

d) Stetige und berechenbare Wirtschaftspolitik ("Konstanz der Wirtschaftspolitik")

Im übrigen soll eine stetige und berechenbare Wirtschaftspolitik gewährleisten, daß ohnehin existierende Unsicherheiten nicht noch durch wirtschaftspolitisch verursachte Unsicherheiten verstärkt werden. Das Prinzip der Konstanz der Wirtschaftspolitik schließt insbesondere eine antizyklische Konjunkturpolitik keynesianischer Prägung aus. Plädiert wird dagegen für den Vorrang der Ordnungspolitik (Gestaltung der Rahmenbedingungen) und den Verzicht auf diskretionäre prozeßpolitische Interventionen in das Marktsystem. Durch eine intervenierende Wirtschaftspolitik würden - so die ordoliberale und neoklassische Grundüberzeugung - erst die Probleme geschaffen, die eigentlich beseitigt werden sollen.

Festzuhalten ist: die Ordoliberalen konzentrieren sich vor allem auf die Sicherung der Wettbewerbsordnung. Im Zentrum steht die Zielsetzung, eine effiziente Marktwirtschaft zu schaffen und zu bewahren.

2.3 Die ordoliberale Sicht des Stabilisierungsproblems

Gemäß der ordoliberalen Überzeugung ist eine konsequente Wettbewerbspolitik die beste Voraussetzung für einen weitgehend störungsfreien Wirtschaftsablauf. Eine staatliche Vollbeschäftigungspolitik keynesianischer Prägung wird strikt abgelehnt. In dieser Hinsicht sind die Ordo- und Neoliberalen "Klassiker". Die Verantwortung für die Vollbeschäftigung liegt ihrer Auffassung nach nicht beim Staat, sondern bei den Tarifparteien. Das heißt allerdings nicht, daß die Ordoliberalen vor dem Phänomen der Arbeitslosigkeit die Augen verschließen. Arbeitslosigkeit kann jedoch dauerhaft nur durch Schaffung guter Rahmenbedingungen und nicht durch staatliche Interventionen in den Wirtschaftsablauf verhindert werden. Derartige Auffassungen werden in jüngerer Zeit wieder unter dem Signum einer Angebotsorientierten Wirtschaftspolitik vertreten.

2.4 Die ordoliberale Sicht des Sozialen

Nach neoliberalem Verständnis ist eine marktwirtschaftliche Ordnung per se "sozial". Sie sichert die individuelle Freiheit der Individuen und führt - funktionsfähiger Wettbewerb vorausgesetzt - zu einer bestmöglichen Güterversorgung. Die Sicherung der Effizienz des Marktsystems ist ihrer Überzeugung nach die beste Sozialpolitik. Korrekturen der herrschenden Verteilung von Einkommen und Vermögen, z. B. durch eine progressive Einkommensteuer, werden zwar nicht schlechthin abgelehnt, durch derartige Verteilungskorrekturen dürfe jedoch weder die Investitionsneigung zu stark belastet, noch die Leistungsbereitschaft der Individuen über Gebühr untergraben werden. Staatliche Sozial- und Verteilungspolitik muß zudem marktkonform sein, d. h. sie darf die Funktionsfähigkeit des Preismechanismus nicht stören. Eine Beeinträchtigung der Lenkungsfunktion des Preismechanismus würde sich z. B. dann ergeben, wenn der Staat versucht, sozialpolitische Ziele durch Eingriffe in den Preismechanismus (z. B. Mietpreisbindungen, staatlich garantierte Mindestpreise für Agrarprodukte) zu erreichen. Die Folge wären (Wohnungs-)Unterversorgung oder (Agrar-)Überschüsse. Letztendlich ergeben sich Fehllenkungen der Produktionsfaktoren sowie allgemeine Wohlstandseinbußen.

Eine Aushöhlung des Privateigentums an Produktionsmitteln zur "Humanisierung der Marktwirtschaft" ist aus ordoliberaler Sicht abzulehnen. Eine begrenzte betriebliche Mitwirkung der Arbeitnehmer bei der Gestaltung der Arbeitsbedingungen soll dadurch nicht ausgeschlossen werden. Eine überbetriebliche paritätische Mitbestimmung, die Kompetenzen aus den Betrieben hinaus verlagert, wird strikt abgelehnt. Nach Ansicht der Ordoliberalen wäre dies ein unzulässiger Eingriff in die notwendige Privatautonomie der Unternehmer, in ihre Entscheidungsfreiheit und damit ein Verstoß gegen das "Grundprinzip der Wettbewerbsordnung".

Insgesamt hat die Sozialpolitik nur den Restbestand an Versorgungs- und Fürsorgeaufgaben zu übernehmen, der auch in einer funktionierenden Wettbewerbswirtschaft noch verbleibt. Sie sollte also strikt dem Gebot der Subsidiarität folgen. Ein umfassender öffentlicher Sicherungs- und Versorgungsapparat, wie ihn die freiheitlichen Sozialisten anstreben, ist nicht nur unnötig, sondern wegen der damit verbundenen Einschränkung des Leistungswillens der Individuen und dem bürokratischen Aufwand auch gefährlich.

Der Neoliberalismus hat die Entwicklung der Sozialen Marktwirtschaft vor allem in ihrer ersten Phase, von 1948 bis Mitte der 60er Jahre, stark geprägt. Seit Anfang der 80er Jahre ist unter dem Terminus "Angebotsorientierte Wirtschaftspolitik" wiederum eine Renaissance neoliberalen Denkens zu beobachten.

Ordoliberalismus

Allokationspolitik
aus ordoliberaler Sicht

Stabilisierungspolitik
aus ordoliberaler Sicht

Humanisierungspolitik
aus ordoliberaler Sicht

Basishypothesen und wirtschaftspolitische Empfehlungen

Aktionsfeld Wettbewerbspolitik

  • Hohe Priorität für eine konsequnte Wettbewerbspolitik (marktwirtschaftliche Systeme sind inhärent stabil - Stabilitäts- hypothese – vorausgesetzt, der Wettbewerb funktioniert)
  • Maßnahmen:
    - Antikartellpolitik,
    - Fusionskontrolle,
    - Entflechtung,
    - Mißbrauchsaufsicht,
    - Freihandelspolitik,
    - Deregulierung
    - Privatisierung öffentlicher Aufgaben...
  • Reduktion des Staatsanteils auf ein möglicht geringes Niveau
  • In der Umweltpolitik Einsatz marktsteuernder Instrumente

Aktionsfeld gesamtwirtschaftliche Stabilisierungspolitk

  • Ablehnung einer antizyklischen Konjunkturpolitik
  • Plädoyer für eine verstetigte Wirtschaftspolitik
    - Hoher Rang für das Ziel der Geldwertstabilität
    - Beschäftigungspolitische Verantwortung nicht beim Staat, sondern bei den Tarifparteien
  • Lohnpolitik muß Verantwortung für Vollbeschäftigung übernehmen (produktivitätsorientierte Lohnpolitik)
  • Aktionsfeld Strukturpoltik

  • Ablehnung direkter strukturpolitischer Inter- ventionen
  • Krisen sind Reinigungsprozesse und Voraussetzung für die langfristige Sicherung des Wirtschaftswachstums

Aktionsfeld Umverteilung
und Soziale Sicherung

  • Betonung des Subsidiaritätsprinzips: die beste Sozialpolitik ist eine konsequente Marktwirtschafts- politik è "Wohlstand für alle"
  • Nur moderate Umverteilung von Einkommen und Ver- mögen
  • Aktionsfeld Humanisierung der Arbeitswelt

  • Ablehnung paritätischer Mitbestimmung
Vertreter: W. Eucken (1893-1950), H. Grossmann-Doerth, F. Böhm, A. Rüstow, W. Röpke, F.A. Lutz, L.v. Mises, F.A. Hayek; L. Erhard (1897 – 1977) als politischer Repräsentant; A. Müller-Armack gab der Konzeption den Namen "Soziale Marktwirtschaft". Im Ausland: Chicago School (H. Simons, M. Friedman)

 

3. Konzeptionselemente des freiheitlichen Sozialismus

3.1 Die Vertreter des freiheitlichen Sozialismus

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Spätestens seit Eintritt in die zweite Phase der Sozialen Marktwirtschaft, Mitte der 60er Jahre, haben die wirtschafts- und sozialpolitischen Vorstellungen der freiheitlichen Sozialisten die Ausgestaltung dieser Wirtschaftsordnung geprägt. Strittig ist allerdings, ob es sich hierbei um eine Weiterentwicklung im Sinne des ursprünglichen Konzepts oder aber um einen "Stilverfall" handelt. Tatsache ist jedoch, daß die systemgestaltenden Aktivitäten der freiheitlichen Sozialisten in der öffentlichen Meinung mit dem Begriff der Sozialen Marktwirtschaft verbunden werden.

Nach 1945 bemühten sich sozialistische Autoren und Politiker um die Formulierung einer freiheitlichen, demokratischen Alternative zum autoritären Sozialismus in der Sowjetunion. Die spezifisch deutsche Ausprägung dieser neosozialistischen Strömungen wird als freiheitlicher Sozialismus bezeichnet. Aus der langen geistigen Tradition heraus verständlich, dominierte in der SPD anfänglich die grundsätzliche Ablehnung der marktwirtschaftlichen Ordnung. Minderheitspositionen, die auf eine Versöhnung mit der Marktwirtschaft abzielten, wurden von H. DEIST, H.-D. ORTLIEB, G. WEISSER und dem späteren Wirtschaftsminister KARL SCHILLER vertreten. Die unbestreitbaren Erfolge der Sozialen Marktwirtschaft in den 50er Jahren haben die Entwicklung dieser Minderheitsposition zur Mehrheitsposition zweifellos begünstigt. Mit dem Godesberger Programm der SPD von 1959 wurde die Öffnung zur Marktwirtschaft schließlich offiziell besiegelt.

3.2 Versöhnung von Markt und Plan

"Wettbewerb so weit wie möglich, Planung so weit wie nötig", lautete das von KARL SCHILLER ausgegebene wirtschaftspolitische Motto des freiheitlichen Sozialismus. Hiermit soll zum Ausdruck gebracht werden, daß sich die freiheitlichen Sozialisten - ebenso wie die Freiburger Schule - für eine marktwirtschaftliche Koordination der individuellen Wirtschaftspläne und gegen eine zentral verwaltete Wirtschaft aussprechen. Im Unterschied zu den Ordoliberalen betonen sie jedoch wesentlich stärker die Gefahr gesamtwirtschaftlicher Ungleichgewichte, insbesondere die Gefahr von Arbeitslosigkeit. Die mikroökonomische Steuerung durch den Wettbewerbsmechanismus sei daher durch eine staatliche Makrosteuerung (Globalsteuerung) zu ergänzen. Gefordert wird keine direkte, imperative staatliche Planung, sondern eine indirekte Konjunkturpolitik, die das Ziel verfolgt, die gesamtwirtschaftliche Nachfrage, je nach Konjunkturlage, mittels geld- und finanzpolitischer Instrumente zu beeinflussen. In dieser nachfrageorientierte Globalsteuerungskonzeption   weitere_info.gif (435 Byte)  wird die geeignete Synthese von Marktsteuerung einerseits und staatlicher Lenkung makroökonomischer Größen andererseits gesehen. Hierzu wird auf die wirtschaftspolitischen Empfehlungen der (Post-)Keynesianer   weitere_info.gif (435 Byte)   zurückgegriffen.

Entscheidend ist, daß im freiheitlichen Sozialismus dem Staat eine aktive beschäftigungspolitische Verantwortung zugewiesen wird. Die Einbeziehung des Beschäftigungs- und Wachstumszieles in das 1967 verabschiedete "Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft" geht auf ihren Einfluß zurück. LUDWIG ERHARD sah hierin eine ordnungspolitisch unzulässige Ausweitung der Staatsaufgaben. Auf die umstrittene Frage, ob staatliche Beschäftigungsprogramme tatsächlich zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit geeignet sind, kann hier allerdings nicht eingegangen werden.

In wettbewerbspolitischer Hinsicht nehmen die freiheitlichen Sozialisten eine eher pragmatische Stellung ein. Gefordert wird nicht - wie noch von EUCKEN - das (unrealistische) Modell einer vollständigen Konkurrenz, sondern ein in der Praxis funktionierender Wettbewerb. Er ist durch staatliche Wettbewerbspolitik zu verwirklichen und zu gewährleisten: "Wo eine solche Kontrolle nicht ausreicht, muß (allerdings) eine gemeinschaftliche Ordnung Platz greifen" (H. DEIST). Dabei wird jedoch betont, daß eine Verstaatlichung nur in Ausnahmefällen in Betracht komme; denn jede Zusammenballung wirtschaftlicher Macht, auch die in Staatshand, berge Gefahren in sich (Godesberger Programm).

3.3 Soziale Korrektur und Demokratisierung der Marktwirtschaft

Auch in sozial- und verteilungspolitischer Hinsicht geht es den freiheitlichen Sozialisten nicht mehr um die Überwindung des Marktsystems, sondern um dessen humane Korrektur. Als Instrumente werden neben steuerpolitischen Maßnahmen (z. B. progressive Einkommensteuer) und sozialpolitischen Transfers auch eine soziale Preispolitik empfohlen. Insbesondere bei Eingriffen in die freie Preisbildung besteht allerdings die Gefahr, daß das letztlich angestrebte Ziel nicht erreicht wird. Die Problematik, daß eine zu weitgehende soziale Sicherung und eine zu weitgehende Korrektur der Einkommens- und Vermögensverteilung zur Beeinträchtigung der Effizienz des Marktsystems und damit zur Minderung des wirtschaftlichen Wachstums führen kann, wird eher verharmlost. Auch hier zeigen sich gravierende Unterschiede zum ordoliberalen Weltbild.

Das gilt auch hinsichtlich der Forderungen nach paritätischer Mitbestimmung. Sie soll dem Ziel der "Demokratisierung der Wirtschaft" dienen, der Entfremdung der Arbeiter entgegenwirken und den Gegensatz zwischen Arbeit und Kapital aufbrechen. Die Idee einer Wirtschaftsdemokratie läßt sich bis auf die Vorstellungen einer "industrial democracy" des Fabianismus, einer 1883 gegründeten Vereinigung englischer Sozialisten, zurückführen. Auch in dem Versuch, die Sozialpartner in einer Konzertierten Aktion gemäß § 3 des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes partnerschaftlich an der wirtschaftspolitischen Willensbildung zu beteiligen, lassen sich Elemente einer "Demokratisierung der Wirtschaftspolitik" erkennen.

Auf die Problematik der einzelnen Vorstellungen der freiheitlichen Sozialisten zur "Humanisierung der Marktwirtschaft" kann hier nicht näher eingegangen werden. Insbesondere auf diesem Feld ist der Dissens über die "richtige" Gestaltung der Marktwirtschaft besonders groß. Neoliberale sprechen der Mehrzahl der diesbezüglichen Vorstellungen die Systemkonformität ab.

Insgesamt weist die wirtschaftspolitische Konzeption der freiheitlichen Sozialisten gegenüber dem Ordoliberalismus eher "interventionistische" Züge auf. Die Gefahr des Abdriftens in zunehmende staatliche Interventionen, z. B. in eine gezielte Lenkung der strukturellen Entwicklung oder eine staatliche Investitionslenkung, ist nicht von der Hand zu weisen.

Freiheitlicher Sozialismus

Allokationspolitik
aus Sicht des freiheitlichen Sozialismus

Stabilisierungspolitik
aus Sicht des freiheitlichen Sozialismus

Humanisierungspolitik
aus Sicht des freiheitlichen Sozialismus

Basishypothesen und wirtschaftspolitische Empfehlungen

Aktionsfeld
Wettbewerbspolitk

  • Bereich Wettbewerbs- politik
  • Wettbewerbspolitik wird nicht besonders betont; vertreten wird das Konzept des "funktionsfähigen Wettbewerbs" (E. Kantzenbach)

Aktionsfeld
Bereitstellung
öffentlicher Güter

  • These von der "Armut des Staates"; daher Plädoyer für Erhöhung des Staatsanteils; mehr Daseinsvorsorge durch den Staat
  • Aktionsfeld Marktergänzungspolitik

Aktionsfeld
Umweltpolitik

  • Umweltpolitik – im Zweifel auch mit Ge- und Verboten

Aktionsfeld gesamtwirtschaftliche Stabilisierungspolitk

  • Plädoyer für eine antizyklische Konjunkturpolitik keynesianischer Prägung
  • Staat soll Verantwortung für die Sicherung der Vollbeschäftigung über- nehmen
  • Verankerung der keynesianischen Konzeption im StWG
  • "Demokratisierung" der Wirtschaftspolitik durch "Konzertierte Aktionen" und "Runde Tische"

Aktionsfeld
Strukturpoltik

  • Im Zweifel auch direkte strukturpolitische Interventionen und "Investitionslenkung"

Aktionsfeld
Umverteilung und Soziale Sicherung

  • Ausbau der Sozialen Marktwirtschaft zu einem Wohlfahrtsstaat, dazu Ausweitung des staatlichen sozialen Netzes

Stärkere Umverteilung von Einkommen und Vermögen gemäß den "herrschenden Gerechtigkeitsvorstellungen"


Aktionsfeld
Humanisierung der Arbeitswelt

  • Humanisierung der Arbeitswelt (u.a. durch paritätische Mitbestimmung)
Vertreter: H. Deist, H.-D. Ortlieb, G. Weisser, K. Schiller; Godesberger Programm der SPD (1959)

 

VI. Entwicklungsphasen der Sozialen Marktwirtschaft

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Es ist hier nicht möglich, die Entwicklung der Sozialen Marktwirtschaft in ihrer gesamten Komplexität nachzuzeichnen und die Frage zu prüfen, ob die tatsächliche Ausgestaltung mit den ursprünglichen konzeptionellen Grundlagen im Einklang steht. Bei näherer Betrachtung wird man sicherlich feststellen, daß Diskrepanzen zwischen Anspruch und Wirklichkeit bestehen.

Unter Vernachlässigung aller Details lassen sich bisher vier Entwicklungsphasen unterscheiden (siehe auch die Übersicht auf den Seiten 89 ff.):

· Die Phase des Ordoliberalismus (1948 bis 1966/67).

· Die Phase des konjunkturpolitischen Interventionismus und des Ausbaus der Sozialen Marktwirtschaft zu einem "Wohlfahrtsstaat" (1966/67 bis Ende der 70er Jahre).

· Die Phase der Wiederentdeckung der Ordnungspolitik und der Revitalisierung der Marktkräfte (Beginn der 80er Jahre bis 1990).

· Die Phase seit der deutschen Vereinigung im Jahr 1990.

1. Die Phase des Ordoliberalismus (1948 bis 1966/67)

Die erste Phase der Sozialen Marktwirtschaft umfaßt die 50er und die erste Hälfte der 60er Jahre. Die wirtschaftspolitische Zäsur wurde durch die Rezession von 1966/67 eingeleitet. Die Wirtschafts- und Sozialpolitik war in dieser Zeit stark vom ordoliberalen Gedankengut geprägt. Die Aufgabe der Wirtschaftspolitik wurde vor allem darin gesehen, die Rahmenbedingungen zu setzen (Vorrang der Ordnungspolitik). Konjunkturpolitische Maßnahmen und sonstige Interventionen in das Marktsystem wurden von LUDWIG ERHARD weitgehend abgelehnt.

a) Grundgesetz und Wirtschaftsverfassung

Das am 23. Mai 1949 verabschiedete Grundgesetz lieferte die verfassungsrechtliche Grundlage. Es begründet nicht die Soziale Marktwirtschaft, doch die staatliche Ordnung, die es schuf, gab ihr den Rahmen, in dem sie sich entfalten konnte. Der Verfassungsgeber wollte sich bewußt nicht auf eine bestimmte Wirtschaftsordnung festlegen; er hat aber mit den Grundrechten, dem Gebot der Sozialstaatlichkeit und der sozialen Bindung des Eigentums wesentliche konstitutive Elemente einer marktwirtschaftlichen Ordnung mit sozialer Verpflichtung verankert.

b) Notenbankverfassung

Am 26. Juli 1957 trat das Gesetz über die Deutsche Bundesbank (BBankG) in Kraft. Getreu der neoliberalen Forderung wird in § 3 BBankG die Notenbank ausschließlich auf das Ziel der Preisniveaustabilität verpflichtet ("Währungssicherung"). Lediglich dann, wenn die Aufgabe der Sicherung der Währung nicht beeinträchtigt wird, soll sie gemäß § 12 BBankG die "allgemeine Wirtschaftspolitik der Bundesregierung ... unterstützen". Das bedeutet unter anderem, daß sie die Politik der Bundesregierung zur Sicherung eines hohen Beschäftigungsstandes, zur Förderung des Wirtschaftswachstums und zur Wahrung des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts "unter Wahrung ihrer Aufgabe" - nämlich der Preisniveaustabilität - positiv begleiten soll. § 12 BBkG legt fest, daß die Deutsche Bundesbank bei der Ausübung ihrer Befugnisse "von Weisungen der Bundesregierung unabhängig" ist. Die Autonomie der Bundesbank gilt in personeller Hinsicht (Unabhängigkeit der Mitglieder des Zentralbankrates), instrumenteller Hinsicht (eigenverantwortlicher Einsatz der geldpolitischen Instrumente) und finanzieller Hinsicht (nur begrenzte Finanzierung von Staatsdefiziten). Insbesondere die Spielräume des Staates zur Aufnahme von Krediten bei der Bundesbank sind eng begrenzt (§ 20 BBankG). Insgesamt spiegeln sich im Bundesbankgesetz die geldpolitischen Vorstellungen der Neoliberalen fast in idealtypischer Form wider.

c) Wettbewerbsverfassung

Ausdruck der marktwirtschaftlichen Ordnungspolitik dieser Zeit ist auch das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) von 1957. Das GWB trat zum 1. 1. 1958 in Kraft.

Mit einigem Pathos wurde es auch als "ordnungspolitisches Grundgesetz der Sozialen Marktwirtschaft" gefeiert - damals allerdings zu unrecht, denn L. ERHARD konnte sich mit seinen strengen wettbewerbspolitischen Vorstellungen nicht voll durchsetzen. Anzuerkennen ist jedoch, daß mit dem GWB in Deutschland einer unrühmlichen Kartelltradition eine Ende gesetzt wurde.

Es wurde bisher sechs Mal novelliert. Mit der 2. Novelle (1973) wurde eine Fusionskontrolle eingeführt und die Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen konkretisiert. Die 6. Novelle (1998) brachte eine grundlegende Überarbeitung und Neuparagraphierung des Gesetzes. Zudem erfolgte eine weitgehende Anpassung an das europäische Wettbewerbsrecht.

(1) Kartellvereinbarungen

Gemäß § 1 GWB sind Kartellvereinbarungen, mit denen das Ziel verfolgt wird, den Wettbewerb zwischen den Kartellmitgliedern einzuschränken, generell verboten (sog. Verbotsprinzip). Dies gilt für schriftliche Vereinbarungen und Verhaltensabstimmungen, bei denen auf die Vertragsform verzichtet wird (abgestimmte Verhaltensweisen). In den §§ 2 bis 8 sind allerdings Ausnahmen vom generellen Kartellverbot verankert. Hierzu zählen Normen- und Typenkartelle (§ 2), Konditionenkartelle (§ 2), Spezialisierungskartelle (§ 3), Mittelstandskartelle (§ 4), Rationalisierungskartelle (§ 5), Strukturkrisenkartelle (§ 6), sonstige Kartelle (gem. § 6). Sie werden teils durch  Anmeldung beim Bundeskartellamt, teils nach Zustimmung durch das Kartellamt wirksam. Gem. § 8 GWB kann der Bundesminister für Wirtschaft Kartelle vom Verbot freistellen, "wenn ausnahmsweise die Beschränkung des Wettbewerbs aus überwiegenden Gründen der Gesamtwirtschaft und des Gemeinwohls notwendig ist."
Preisbindungen der "zweiten Hand" sind gem. § 14 untersagt. Dies gilt nicht für Verlagserzeugnisse (§ 15). Unverbindliche Preisempfehlungen für Markenwaren sind ebenso zulässig (§ 23). Ausschließlichkeitsverträge (§ 16) können seitens des Bundeskartellamtes untersagt werden, soweit sich daraus unbillige Beschränkungen des Wettbewerbs ergeben.

Das allgemeine Kartellverbot gem. § 1 GWB gilt nicht bzw. eingeschränkt für bestimmte Wirtschaftszweige. Hierzu zählen die Landwirtschaft (§ 28), die Kredit- und Versicherungswirtschaft (§ 29), Urheberrechtsverwertungsgesellschaften (§ 30) und der Sportbereich (§ 31). Die Liste dieser wettbewerbspolitischen Ausnahmenbereiche war in den siebziger und Anfang der achtziger Jahre wesentlich länger. Hier hat bereits eine erhebliche Deregulierung stattgefunden.

(2) Mißbrauch durch marktbeherrschende Unternehmen

Das GWB enthält zudem eine Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen (§ 19 GWB). Danach ist die mißbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung durch ein oder mehrere Unternehmen per se verboten. Ein Unternehmen gilt als marktbeherrschend, wenn es ohne Wettbewerber ist oder keinem wesentlichen Wettbewerb ausgesetzt ist. Die Marktbeherrschung wir bei einem Martanteil dieses Unternehmen von 1/3 vermutet. Eine Gesamtheit von Unternehmen gilt als marktbeherrschend, wenn drei oder weniger Unternehmen einen Marktanteil von mindestens 50 Prozent erreichen, bzw. fünf oder weniger Unternehmen einen Marktanteil von 2/3 auf sich vereinigen (sog. Marktanteilsvermutungen).
Ein Mißrauch liegt vor, wenn ein marktbeherrschendes Unternehmen als Anbieter oder Nachfrager die Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Unternehmen ohne sachlich gerechtfertigten Grund in erheblicher Weise beeinträchtigt (sog.
Behinderungsmißbrauch), Preise oder Entgelte fordert, die von denjenigen abweichen, die sich bei wirksamen Wettbewerb ergeben würden (sog. Ausbeutungsmißbrauch), ohne sachlich gerechtfertigten Grund ungünstigere Entgelte oder Geschäftsbedingungen fordert, als das marktbeherrschende Unternehmen selbst auf vergleichbaren Märkten von gleichartigen Abnehmern verlangt, oder es sich weigert, anderen Unernehmen gegen angemessenes Entgelt Zugang zu den eigenen Netzen oder Infrastruktureinrichtungen (z. B. Bahn- oder Telekommunikationsnetze) zu gewähren (sog. Diskriminierungsmißbrauch). Wenn ein marktbeherrschendes Unternehmen z.B. überhöhte Preise verlangt oder seine Wettbewerber behindert, kann es direkt vor einem Zivilgericht verklagt werden, ohne dass ein behördliches Verfahren des Kartellamts vorgeschaltet werden muss.

c) Zusammenschlußkonrolle ("Fusionskontrolle")

In seiner ursprünglichen Fassung von 1957 enthielt das GWB keinerlei Handhabe gegen den voranschreitenden Konzentrationsprozeß. Erst 1973 wurde mit der 2. Novelle eine Zusammenschlußkontrolle ("Fusionskontrolle") eingefügt. Die 6. Novelle des GWB im Jahre 1998 brachte auch eine grundlegende Neuordnung der Fusionskontrolle. Seit dieser Novelle gilt bei der Fusionskontrolle -  wie im europäischen Wettbewerbsrecht - ausschließlich das "Präventivprinzip" (allerdings sind gegenüber der 5. Novelle die Eingriffsschwellen erhöht worden): Fusionswillige Unternehmen müssen ihr Zusammenschlußvorhaben nun vor der Fusion anmelden, wenn sie zusammen weltweit einen Jahresumsatz von mehr als einer Mrd. DM aufweisen. Dann muß das Bundeskartellamt prüfen, ob durch die Fusion eine marktbeherrschende Stellung entsteht oder verstärkt wird.

Gem. § 35 GWB unterliegen Unternehmenszusammenschlüsse der beteiligten Unternehmen mit weltweiten Umsatzerlösen von mehr als einer Mrd. DM und mindestens 50 Mio. DM Umsatzerlösen zumindest eines beteiligten Unternehmen im Inland der Zusammenschlußkontrolle. Zusammenschüsse liegen insbesondere bei Anteilserwerb bzw. einer Aufstockung vorhandener Beteiligungen über 25 Prozent der Stimmrechte des anderen Unternehmens vor (§ 37). Große Zusammenschlüsse sind vorher beim Bundeskartellamt anzumelden ("Elefantenhochzeiten"). Sofern das Kartellamt in eine Prüfung des Zusammenschlusses eintritt ist dies den beiteiligten Unternehmen innerhalb eines Monats mitzuteilen. Erfolgt die Untersagung nicht innerhalb einer Frist von vier Monaten (nach Eingang der vollständigen Anmeldung), so gilt der Zusammenschluß als freigegeben.
Ein Zusammenschluss von dem zu erwarten ist, dass er eine marktbeherrschende Stellung begründet oder eine bereits bestehende marktbeherrschende Stellung weiter verstärkt, ist vom Bundeskartellamt zu untersagen, es sei denn die beteiligten Unternehmen weisen nach, dass durch den Zusammenschluss auch Verbesserungen der Wettbewerbsbedingungen eintreten und dass diese die Nachteile der Marktbeherrschung überwiegen. Der Bundesminister für Wirtschaft kann auf Antrag die Erlaubnis erteilen, einen vom Kartellamt untersageten Zusammenschluß zu vollziehen, "wenn im Einzelfall die Wettbewerbsbeschränkung von gesamwirtschaftlichen Vorteilen des Zusammenschlusses aufgewogen wird oder der Zusammenschluß durch eine überragendes Interesse der Allgemeinheit gerechtfertigt ist" (§ 42 GWB). Vor der Entscheidung ist eine Stellungnahmen der Monopolkommission einzuholen.

d) Wettbewerbspolitische Ausnahmenbereiche

Die wettbewerbspolitischen Ausnahmebereiche sind mit der 6. Novelle (1998) reduziert worden, die Verkehrswirtschaft und die Energiewirtschaft werden in das GWB einbezogen, für die Landwirtschaft sowie für Banken und Versicherungen gibt es weniger Ausnahmen.

Zum Gesetzestext siehe im einzelnen: Bundeskartellamt weitere_info.gif (435 Byte)

Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
(i.d.F. vom 1.1.1999)

Kartelle

Mißbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen

Fusionskontrolle

§§ 1, 2 - 8, 28  - 31

§§ 19 - 23

§§ 35 - 42

  • generelles Kartellverbot und Verbot abgestimmten Verhaltens)
  • Ausnahmen vom Kartellverbot
  • Ausgenommene Kartellarten
  • Ausgenommene Wirtschaftszeige
  • gleichförmiges Verhalten
  • Minisiterkartelle
  • Sanktion: Geldbußen
  • Bei der Missbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen ist - wie im europäischen Wettbewerbsrecht - mit der Novelle zum 1.1.1999 das "Per-se-Verbot" eingeführt worden.
  • Wenn ein marktbeherrschendes Unternehmen z.B. missbräuchlich überhöhte Preise verlangt oder seine Wettbewerber behindert, kann es direkt vor einem Zivilgericht verklagt werden, ohne dass ein behördliches Verfahren des Kartellamts vorgeschaltet werden muss.
  • Bei der Fusionskontrolle gilt - wie im europäischen Wettbewerbsrecht - seit 1.1.1999 ausschließlich das "Präventivprinzip". Ggenüber der 5. Novelle sind allerdings die Eingriffsschwellen erhöht worden.
  • Fusionswillige Unternehmen müssen ihr Zusammenschlussvorhaben vor der Fusion anmelden, wenn sie zusammen weltweit einen Jahresumsatz von mehr als 1 Mrd. DM aufweisen.
  • Dann muss das Bundeskartellamt prüfen, ob durch die Fusion eine marktbeherrschende Stellung entsteht oder verstärkt wird.
  • nachträgliche Entflechtung bereits vollzogener Zusammenschlüsse
  • Ministerzusammenschluss
Bundeskartellamt

Die Spielräume der nationalen Wettbewerbspolitik werden zudem immer enger, da die Kompetenzen des Bundeskartellamtes zugunsten der europäischen Wettbewerbspolitik eingeschränkt werden. Am 21. September 1990 trat die europäische Fusionskontrolle in Kraft. Allerdings ist ohnehin festzustellen, daß funktionsfähiger Wettbewerb kaum durch staatliche Aufsicht gesichert werden kann - auch nicht im Gewand eines Kartellamtes - , sondern vor allem einer konsequenten Politik der Marktöffnung nach innen (Deregulierung) und außen (Freihandel) bedarf. Das EG-Binnenmarktprogramm '92 ist z. B. ein groß angelegtes Deregulierungsprogramm; es wird in Europa den Wettbewerb intensivieren. Eine der zentralen Säulen der Wettbewerbspolitik ist zudem eine liberale Außenhandelspolitik, die sich vom Freihandelsprinzip leiten läßt.

d) Sozialordnung

Die Ausgestaltung der Arbeitsmarkt- und Sozialordnung war von Anfang an umstritten. Ordnungspolitisch unbestritten war die im Grundgesetz eingeräumte Koalitionsfreiheit und die im Tarifvertragsgesetz von 1949 verankerte Tarifautonomie. Der Staat selbst wurde hierdurch aus Konflikten am Arbeitsmarkt herausgehalten. Besonders hart wurden die Auseinandersetzungen um das Montan-Mitbestimmungsgesetz von 1951 geführt. Dieses Gesetz steht im Widerspruch zur neoliberalen Überzeugung. Es sieht eine paritätische Besetzung der Aufsichtsräte in den Kapitalgesellschaften des Bergbaus sowie der Eisen- und Stahlindustrie vor. Im übrigen wurden die betriebliche und die wirtschaftliche Mitbestimmung der Arbeitnehmer in der zweiten Phase der Sozialen Marktwirtschaft ausgebaut.

Umstritten war auch die Frage der adäquaten Konstruktion des Sozialen Sicherungssystems. Die Auseindersetzungen kumulierten im Streit um die Rentenreform. Durch Einführung der "dynamischen Rente" für Arbeiter und Angestellte im Jahr 1957 wurde dem "Umlageverfahren" gegenüber dem "Versicherungsprinzip" der Vorzug gegeben. Mit der dynamischen Rente werden die Renten der Ruheständler erstmals automatisch an die allgemeine Lohn- und Einkommensentwicklung gekoppelt. Die Dynamik basiert auf dem Prinzip des "Generationenvertrags", dies bedeutet, daß die jeweils arbeitende Generation durch ihre Beiträge die Renten der Ruheständler finanziert. Die dynamische Rente gilt heute noch als "sozialpolitisches Jahrhundertwerk".

Ausdruck der Sozialpolitik in der ersten Phase der Sozialen Marktwirtschaft ist auch das Sozialhilfegesetz von 1961. Die Sozialhilfe ist subsidiär, d. h. daß die Hilfe erst dann einsetzt, wenn keine Möglichkeit einer Hilfeleistung durch andere gegeben ist. Die Sozialhilfe ist insofern das "letzte Auffangnetz" des sozialen Sicherungssystems. Die Finanzierung erfolgt nicht über Beiträge, sondern aus dem allgemeinen Steueraufkommen der Gemeinden.

Insgesamt waren die 50er Jahre wirtschaftlich eine Erfolgsstory schlechthin. Das "deutsche Wirtschaftswunder" und das "deutsche ordnungspolitische Denken" wurden - wie NORBERT KLOTEN feststellt - "zu einem gefragten Exportartikel, die Soziale Marktwirtschaft zum Markenzeichen und die D-Mark zu ihrem Symbol".

 

2. Die Phase des konjunkturpolitischen Interventionismus und des Ausbaus der Sozialen Marktwirtschaft zu einem "Wohlfahrtsstaat" (1966/67 bis Ende der 70er Jahre)

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Die Rezession von 1966/67 führte zum Eintritt in die zweite Entwicklungsphase der Sozialen Marktwirtschaft. Der Anstieg der Arbeitslosenquote auf das für damalige Verhältnisse ungewöhnlich hohe Niveau von 2,1 Prozent führte am 20. November 1966 zum Sturz der Regierung ERHARD. Diese Phase war stark vom Gedankengut des freiheitlichen Sozialismus und des Keynesianismus geprägt.

a) Das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz

Die Neukonzeptionierung der Wirtschaftspolitik bezog sich zuerst auf das Feld der Konjunkturpolitik. Am 8. Juni 1967 trat das "Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft" (StWG) in Kraft. Es weist dem Staat eine aktive stabilisierungspolitische Rolle zur Erreichung der Ziele "Preisniveaustabilität", hoher Beschäftigungsstand", "außenwirtschaftliches Gleichgewicht" und "stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum" zu. Diese Ziele sind "im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung" zu erreichen. Konzeptionell neu ist vor allem, daß dem Staat in § 1 StWG eine Verantwortung für die Aufrechterhaltung eines "hohen Beschäftigungsstandes" übertragen wird.

Das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz ist Ausdruck der wirtschaftspolitischen Vorstellungen der Postkeynesianer. Zur Erreichung der Ziele enthält das StWG ein Arsenal an konjunkturpolitischen Instrumenten, unter anderem auch die Möglichkeit im Wege der Kreditaufnahme zusätzliche Staatsausgaben zu finanzieren (sog. deficit spending) um die Nachfrage anzukurbeln und so die Vollbeschäftigung wiederzuerlangen. Die Verankerung der konjunkturpolitischen Instrumente im Stabilitäts- und Wachstumsgesetz ermöglicht es dem Staat, ohne langwierige Gesetzgebungsverfahren rasch tätig zu werden. In § 3 StWG ist zudem das Instrument einer Konzertierten Aktion verankert. Sie stellt den Versuch dar, die staatliche Vollbeschäftigungspolitik einkommenspolitisch zu flankieren. Ohne einkommenspolitische Flankierung würde nämlich die Gefahr bestehen, daß im Lichte der staatlichen Vollbeschäftigungsgarantie die Gewerkschaften weitgehend risikolos versuchen, mit Macht stabilitätswidrige Lohnerhöhungen durchzusetzen. Die Notwendigkeit der Flankierung der staatlichen Vollbeschäftigungspolitik durch einkommenspolitische Absicherungsmaßnahmen wurde von den Postkeynesianern (J. TOBIN) bereits früh erkannt. Die praktische Ausgestaltung im Stabilitätsgesetz erwies sich jedoch als wenig wirksam.

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Insgesamt schien das Gesetz den Forderungen der Zeit in nahezu perfekter Weise zu entsprechen. Euphorisch wurde es als "prozeßpolitisches Grundgesetz" der Marktwirtschaft gefeiert. Seine "Blütezeit" erlebte das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz in den späten 60er bis Mitte der 70er Jahre. Seit Beginn der 80er Jahre ist es allerdings nicht mehr zum Einsatz gekommen.

Die erste Bewährungsprobe hat die keynesianische Konjunkturpolitik - so scheint es - mit Bravour bestanden. Mit zwei staatlichen Konjunkturprogrammen gelang es Bundeswirtschaftsminister KARL SCHILLER die Nachfrage wiederzubeleben und die Wirtschaft aus der Rezession herauszuführen. Bereits 1970 wurde wieder eine Arbeitslosenquote von 0,7 Prozent erreicht. Im nachhinein kann man allerdings feststellen, daß die Erfolge von damals den Grundstein für spätere Fehlentwicklungen legten.

b) Arbeitsförderungsgesetz und Arbeitsmarktpolitik

Flankiert wurde die Konjunkturpolitik durch rechtliche Reformen im Bereich der Arbeitsmarktpolitik. Gemäß § 1 des 1969 in Kraft getretenen Arbeitsförderungsgesetzes (AFG) hat die Bundesanstalt für Arbeit "im Rahmen der Sozial- und Wirtschaftspolitik der Bundesregierung" darauf hinzuwirken, "daß ein hoher Beschäftigungsstand erzielt und aufrechterhalten, die Beschäftigungsstruktur ständig verbessert und damit das Wachstum der Wirtschaft gefördert wird". Als Mittel stehen der Bundesanstalt unter anderem die Arbeitsvermittlung (§§ 13 f.), die Berufsberatung (§ 15), Maßnahmen auf dem Gebiet der Fort- und Weiterbildung (§§ 33 ff.), die Zahlung von Kurzarbeitergeld (§§ 63 ff.), die Förderung der ganzjährigen Beschäftigung in der Bauwirtschaft (§§ 74 ff.) und die Gewährung von Zuschüssen zu Arbeiten, die im öffentlichen Interesse (sog. Arbeits-Beschaffungs-Maßnahmen, ABM) liegen (§§ 91 ff.), zur Verfügung.

c) Sozialpolitik und "Demokratisierung der Wirtschaft"

In der Regierung von Bundeskanzler WILLI BRANDT verlagerte sich das Schwergewicht der Politik auf den Ausbau der sozialen Sicherungssysteme und die Demokratisierung der Wirtschaft. Genannt seien das Lohnfortzahlungsgesetz (1969), das Kündigungsschutzgesetz (1969), das Betriebsverfassungsgesetz (1972) und das Mitbestimmungsgesetz (1976).

Das Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG) von 1972 legt fest, unter welchen Voraussetzungen in den Betrieben Betriebsräte zu wählen sind und umreißt die Rechte und Pflichten dieser Arbeitnehmervertretungen. Der Betriebsrat hat insbesondere Mitbestimmungs- bzw. Mitwirkungsrechte in sozialen Angelegenheiten, so bei der Festlegung der Arbeitszeiten, Pausen, Kurzarbeit und Überstunden, bei Einstellungen und Kündigungen, bei der Aufstellung des Urlaubsplans, bei Stillegungen und Sozialplänen.

Mit dem Mitbestimmungsgesetz (MitbestG) von 1976 wurden die Mitbestimmungsmöglichkeiten der Arbeitnehmer auf Unternehmensebene erheblich ausgeweitet. Das Mitbestimmungsgesetz räumt den Arbeitnehmervertretern mehr oder weniger weitreichende Einflußnahmemöglichkeiten auf die Leitung und Planung in den "mitbestimmten" Unternehmen ein (sog. wirtschaftliche bzw. unternehmerische Mitbestimmung). Erfaßt werden Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit (z. B. Aktiengesellschaften), sofern sie in der Regel mehr als 2000 Arbeitnehmer beschäftigen. Durch das Recht, auf die Unternehmenspolitik Einfluß zu nehmen, unterscheidet sich die wirtschaftliche Mitbestimmung der Arbeitnehmer in Unternehmen von den Rechten des Arbeitnehmers, über den Betriebsrat auf die soziale Gestaltung der Arbeitsplätze in den Betrieben einzuwirken (betriebliche Mitbestimmung). Mehr noch als die betriebliche Mitbestimmung ist die wirtschaftliche Mitbestimmung Ausfluß der wirtschaftsdemokratischen Vorstellungen der freiheitlichen Sozialisten. Die angestrebte vollständige paritätische Mitbestimmung der Arbeitnehmervertreter in den Aufsichtsräten konnte allerdings nicht durchgesetzt werden. Bei Stimmengleichheit von Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertretern gibt der Aufsichtsratsvorsitzende den Ausschlag.

d) Erhöhung des Staatsanteils

Das erklärte Ziel der Finanzpolitik der 70er Jahre bestand darin, den Anteil des Staates am Sozialprodukt deutlich zu erhöhen. Die seitens des Staates erbrachte Daseinsvorsorge galt als zu gering. Die Ausweitung des Staatssektors wurde mit der Formel des amerikanischen Wirtschaftswissenschaftlers JOHN K. GALBRAITH vom "privaten Reichtum" und der "öffentlichen Armut" begründet. Im Orientierungsrahmen der SPD von 1975 bis 1985 wurde eine Erhöhung der Staatsquote von 39 Prozent auf 48 Prozent angepeilt. Bereits 1982 lag die Staatsquote bei knapp 50 Prozent. Die Finanzierung der zusätzlichen Staatsausgaben erfolgte vor allem über eine erhöhte Kreditaufnahme - mit letztlich negativen Auswirkungen auf Wachstum und Beschäftigung.

Insgesamt kann die Politik der 70er Jahre als der Versuch gekennzeichnet werden, einen Wohlfahrtsstaat zu schaffen, der nicht nur möglichst alle Lebensrisiken abzusichern sucht, sondern auch durch Umverteilung eine größere Gleichheit herstellen will. Wirtschaftspolitisch stand weniger die Gestaltung und Erhaltung des Ordnungsrahmens für eine funktionsfähige Marktwirtschaft im Zentrum, es wurde vielmehr versucht, das Marktsystem zu regulieren. Anfängliche Erfolge stärkten das Vertrauen in die "Steuerbarkeit der Marktwirtschaft". Der Gedanke, daß das Marktsystem durch Belastungen und Beschränkungen von Flexibilität und Mobilität selbst an Kraft verlieren könnte, kam nicht auf. Die Folge der zunehmenden Überforderung der Wirtschaft war zuerst die Zunahme der Inflation und schließlich die Erlahmung der Wachstumsdynamik (Stagflation). Die steigende Inflation war auch Folge der zunehmenden Verteilungskämpfe im Zeichen einer staatlichen Vollbeschäftigungspolitik. Sichtbarer Ausdruck waren die bis zu 20prozentigen Lohnsteigerungen Anfang der 70er Jahre. Die aggresiven Verteilungsauseinandersetzungen waren für die Arbeitnehmer relativ risikolos - hatte die Regierung doch versprochen möglichen Beschäftigungseinbußen durch Einsatz des Arsenals der konjunkturpolitischen Instrumente jederzeit entgegenzuwirken. Die Folge waren zuerst zunehmende Inflationsraten und später - als die Lohnsteigerungen nicht mehr in die Preise überwälzt werden konnten - eine zunehmende Arbeitslosigkeit.

 

3. Die Phase der Wiederentdeckung der Ordnungspolitik und der Revitalisierung der Marktkräfte (Beginn der 80er Jahre bis 1990)

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Die Vorstufe zur dritten Phase der Sozialen Marktwirtschaft wurde bereits 1974 mit der Neuen Geldpolitik der Bundesbank eingeleitet. Ziel der neuen, vom Monetarismus inspirierten Geldpolitik war es, die Inflations- und Anspruchsmentalität zu brechen. Durch strenge Kontrolle des Geldmengenwachstums sollten die monetären Rahmenbedingungen für die Wirtschaft wieder verbessert werden. Mit der Neuen Geldpolitik wurde das Ende der keynesianischen Vollbeschäftigungspolitik eingeläutet.

Die Umorientierung der übrigen Wirtschaftspolitik erfolgte erst mit dem Regierungswechsel im Herbst 1982. Wirtschaftspolitik ist in dieser Phase in erster Linie Ordnungspolitik: Ziel ist die Verbesserung der Rahmenbedingungen für den Standort Deutschland durch Privatisierung staatlicher Aktivitäten und Deregulierung bisher staatlich beaufsichtigter Wirtschaftszweige (z. B. leitungsgebundene Energiewirtschaft, Eisenbahn, Post- und Telekommunikation), Reform des Steuersystems, Umbau der sozialen Sicherungssysteme u.a.m. Mit einer Vielzahl gesetzgeberischer Maßnahmen wurde versucht, die Marktkräfte zu revitalisieren und mehr Wachstum und Beschäftigung möglich zu machen. Das Stichwort lautet: "mehr Markt und weniger Staat".

Zu erwähnen sind:

· Die Konsolidierung der staatlichen Haushaltsdefizite - die allerdings infolge der Kreditfinanzierung der deutschen Einheit inzwischen wieder kräftig zunehmen;

· die Reform des Steuersystems, mit der das Ziel verfolgt wurde, das Steuersystem durch Abflachung der Progression leistungsfreundlicher zu gestalten;

· das Beschäftigungsförderungsgesetz von 1985, mit dem mehr Flexibilität am Arbeitsmarkt erreicht worden ist.

· die Liberalsierung der Ladenschlußzeiten mit der das Ziel verfolgt wurde, dem Handel mehr Flexibilität bei der Gestaltung der Öffnungszeiten einzuräumen;

· die Strukturreform des Gesundheitswesens und der gesetzlichen Rentenversicherung mittels derer der Versuch unternommen wurde, der Kostenexplosion im Gesundheitswesen Herr zu werden und den veränderten demographischen Bedingungen Rechnung zu tragen;

· der Postreform und der Liberalisierung der Telekommunikationswirtschaft;

· die Bahnstrukturreform, mit der die Staatsbahnen (Deutsche Bundesbanhn und Deutsche Reichsbahn) in eine Aktiengesellschaft überführt und Dritten der Wettbewerb auf der Schiene ermöglicht wurde.

Die Erfolge der ordnungspolitischen Rückbesinnung auf die Grundlagen der Sozialen Marktwirtschaft sind unbestreitbar: Die wirtschaftliche Dynamik hat sich in dieser Phase deutlich beschleunigt und es wurden mehr als 3 Mio. Arbeitsplätze zusätzlich geschaffen. Kritisiert wird allerdings die "einseitige" effizienzorientierte Orientierung der Angebotspolitik und die Vernachlässigung sozial- und verteilungspolitischer Belange.

 

4. Die Phase der deutschen Einheit seit 1990
- Integration der ehemaligen DDR in die Soziale Marktwirtschaft

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Der 1. Juli 1990 wird in die Geschichte eingehen als der Tag, an dem die monetären Grundlagen für die Vereinigung der beiden deutschen Staaten gelegt worden sind. Am 3. Oktober 1990 wurde diese Vereinigung politisch durch den Beitritt der Deutschen Demokratischen Republik zur Bundesrepublik Deutschland vollzogen.

Damit wurde die vierte Phase der Sozialen Marktwirtschaft in Deutschland eingeläutet. Die Umgestaltung einer planwirtschaftlich gelenkten Wirtschaft und ihre Integration in das marktwirtschaftliche System der Bundesrepublik stellt für die Wirtschaftspolitik eine große Herausforderung dar. Bisher hat sich die Hoffnung auf ein neues Wirtschaftswunder noch nicht bestätigt. Die künftige Entwicklung hängt nicht zuletzt von den bisherigen Weichenstellungen ab und davon, ob es gelingt, auch im Gebiet der ehemaligen DDR die Marktkräfte zur Entfaltung zu bringen. Es ist Aufgabe des Staates, die hierfür erforderlichen Rahmenbedingungen zu schaffen. Im folgenden Abschnitt werden die Probleme im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen und sozialpolitischen Vollendung der deutschen Einheit näher beleuchtet.

 

VII. Die deutsche Einheit:
Bewährungsprobe für die Soziale Marktwirtschaft

1. Die Entscheidung für die Soziale Marktwirtschaft

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Die Vereinigung der beiden deutschen Staaten am 3. Oktober 1990 ist das Ergebnis einer unaufhaltsamen Erosion des sozialistisch-zentralistischen Wirtschaftssystems und Folge einer friedlichen Revolution der Bürger der DDR. Zwar galt die DDR als "ein führender Industriestaat", die Fakten sprachen jedoch eine andere Sprache. Der bescheidene Lebensstandard, der unter der SED-Regierung erreicht worden ist, konnte nur durch einen gigantischen Raubbau an Ressourcen aufrechterhalten werden. Besonders erschreckend ist die Zerstörung der Umwelt. Selbst die kriegsbedingt nur noch bescheidene Wohnungsbausubstanz wurde praktisch "verkonsumiert". Das gleiche gilt für die Infrastruktur. Die Investitionstätigkeit war kaum in der Lage, den Produktionsapparat zeitgemäß zu modernisieren. In einem Geheim-Memorandum vom 3. Oktober 1989 kamen führende Wirtschaftsfunktionäre der DDR zu dem Schluß, daß das Land eindeutig über seine Verhältnisse lebte und der Konsum eigentlich dringend eingeschränkt werden müsse. Es war also schon damals den Eingeweihten völlig klar, was nach der weitgehenden Übernahme der westdeutschen Wirtschafts-, Währungs- und Sozialordnung offensichtlich wurde: Das System der DDR war nicht nur politisch, sondern auch wirtschaftlich am Ende.

Die ökonomische und ökologische Lage ist allerdings nicht nur im Gebiet der ehemaligen DDR, sondern in nahezu allen sozialistischen Ländern des Ostblocks desolat. Insbesondere die Sowjetunion steckt in einer tiefen politischen und ökonomischen Krise. Auch dort gibt es, vergleichbar der Diskussion vor dem Beitritt der DDR, eine Auseinandersetzung über den erfolgversprechenden Weg zur Marktwirtschaft: schrittweise Umgestaltung des herrschenden Systems oder seine radikale Überwindung mit einem großen befreienden Schlag. Die DDR hat sich unter dem Druck der Bevölkerung für den Befreiungsschlag, für den radikalen Systemwandel durch Übernahme der Wirtschafts-, Währungs- und Sozialordnung der Bundesrepublik Deutschland entschieden. Die Übernahme der westdeutschen Wirtschaftsordnung machte den mühseligen Prozeß der Suche nach einer neuen institutionellen Ordnung überflüssig.

Mit der Unterzeichnung des Staatsvertrags zur Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion am 18. Mai 1990 legte die DDR-Regierung ein Bekenntnis zugunsten einer "freiheitlichen, demokratischen, föderativen, rechtsstaatlichen und sozialen Grundordnung" (Art. 2, Abs. 1) mit "Privateigentum, Leistungswettbewerb, freie(r) Preisbildung und grundsätzlich volle(r) Freizügigkeit von Arbeit, Kapital, Gütern und Dienstleistungen" (Art. 1, Abs. 3) ab. Der Staatsvertrag, den die Bundesregierung unter Bundeskanzler HELMUT KOHL mit der ersten frei gewählten Regierung der DDR unter Ministerpräsident LOTHAR DE MAIZIERE in nur wenigen Wochen aushandelte, verdient Respekt - auch wenn vieles nicht optimal geregelt sein mag und wichtiges ausgeklammert worden ist.

Die Umwandlung eines planwirtschaftlichen Systems in eine marktwirtschaftliche Ordnung steht und fällt mit der Ablösung des bisherigen administrativen Lenkungssystems durch den Allokationsmechanismus "Markt". Das Angebot von Bundeskanzler KOHL vom 7. Februar 1990, die DDR-Mark durch die D-Mark zu ersetzen, war ein politischer Befreiungsschlag. Die Aktion konnte allerdings nur dann zum Erfolg führen, wenn auch parallel hierzu die alte planbehördliche Wirtschaftsordnung im ganzen durch ein marktwirtschaftliches System ersetzt wird. Eine Währungsunion ohne Wirtschaftsunion machte weder ökonomisch noch politisch Sinn.

Diese parallel zur Währungsumstellung vom 1. Juli 1990 zu vollziehenden marktwirtschaftlichen Reformen hätten sich unter anderm auf folgende Bereiche beziehen müssen:

· Die Einführung der Gewerbefreiheit, der Niederlassungsfreiheit und der Freiheit der Berufs- und Arbeitsplatzwahl.

· Die Reform des Preissystems, mit Freigabe der Preise und Aufhebung der Preissubventionierung bei handelbaren Gütern.

· Die Zulassung von Privateigentum an Produktionsmitteln, nicht zuletzt die Zulassung von Privateigentum an Grund und Boden und die Etablierung eines funktionsfähigen Bodenmarktes.

· Die Reform des Geld- und Kreditwesens bei gleichzeitiger Entflechtung der ehemaligen Staatsbank.

· Die Reform des Lohnfindungsprozesses, insbesondere die Zulassung unabhängiger Gewerkschaften und Arbeitgeberorganisationen.

· Die Schaffung eines Sozialen Sicherungssystems, vergleichbar dem der Bundesrepublik, um die sozialen Härten des Umstrukturierungsprozesses zu mildern. Erforderlich ist insbesondere eine funktionsfähige Arbeitslosenversicherung.

Dieses "Mammutprogramm" an notwendigen Reformen und die Suche nach einem neuen institutionellen Arrangement für die zu schaffende Wirtschaftsordnung in Ostdeutschland ist nicht an einem Tag zu bewerkstelligen. Die Bundesregierung hat daher ihr Angebot zur Einführung der D-Mark von Anfang an zu Recht an die Bedingung der (weitgehenden) Übernahme der westdeutschen Wirtschafts- und Sozialordnung geknüpft. Zwar sind auch die im westlichen Teil Deutschlands gewachsenen Ordnungen zum Teil reformbedürftig, diese Reformen konnten aber nicht im Zuge des deutschen Einigungsprozesses vollzogen werden - das hätte die Kräfte eindeutig überfordert. Insbesondere dem Anliegen der damaligen DDR-Regierung, tatsächliche - oder vermeintliche - soziale Errungenschaften des Sozialismus gleichsam als "Mitgift" in die Soziale Marktwirtschaft einzubringen, konnte nicht Rechnung getragen werden. Speziell ein "Recht auf Arbeit" ist mit den Funktionsbedingungen einer Marktwirtschaft nicht zu vereinbaren. Der Einbau nicht marktwirtschaftskonformer Elemente hätte über kurz oder lang dazu geführt, daß das System selbst in eine andere Wirtschaftsordnung abgedriftet wäre. Der Vorteil der Übernahme einer letztlich doch bewährten Rechts-, Wirtschafts- und Sozialordnung lag auf der Hand.

Ähnlich günstige Bedingungen sind in den osteuropäischen Staaten nicht gegeben. Hier müssen die notwendigen Reformen zur Umgestaltung des Systems aus eigener Kraft vollzogen werden. Und dabei wird es realistischerweise nicht ausbleiben, daß institutionelle Ausgestaltungen gewählt werden, die den Systemwandel langfristig eher behindern als fördern.

Mit Einführung der D-Mark im ehemaligen Gebiet der DDR zum 1. Juli 1990 änderte sich deren Währungsordnung. Von diesem "Tag X" an galten dort für alle handelbaren Güter die Preise, wie sie sich in der Bundesrepublik im Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage herausgebildet haben. Die Einführung der D-Mark legte allerdings auch die Schwachstellen der DDR-Wirtschaft erbarmungslos offen. Sie löste Anpassungsprozesse aus, die sich nicht "geräuscharm", sondern plötzlich vollzogen. Die Umstrukturierung der ehemaligen DDR-Wirtschaft ist unabdingbarer Bestandteil des Systemwandels. Die im Zuge dieser Umstrukturierung eintretende "transformationsbedingte Arbeitslosigkeit" ist letztlich unvermeidlich - ja sie ist sogar notwendig für die Neuorientierung. Vorübergehender Natur wird sie dann sein, wenn es gelingt, die Marktkräfte in den neuen Bundesländern voll zur Entfaltung zu bringen. Die Währungsunion mit Westdeutschland ließ, in Verbindung mit der gleichzeitig vollzogenen Wirtschaftsunion, die Anwendung eines isolierten wirtschaftspolitischen Instrumentariums für das Gebiet der ehemaligen DDR nicht zu. Mit ihr wurde nicht nur ein einheitliches Währungs-, sondern auch ein einheitliches Wirtschaftsgebiet hergestellt, das keinerlei Schutz der ostdeutschen Produzenten (etwa durch Importzölle) mehr zuließ und die Produzenten ungeschützt der westdeutschen und internationalen Konkurrenz aussetzte.

Vom SACHVERSTÄNDIGENRAT zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung wurde in einem Sondergutachten vom 24. Januar 1990 ein alternativer Weg zur Wirtschafts- und Währungsunion vorgeschlagen. Er empfahl eine gleitende Reform in Stufen. Eine zunächst noch souveräne DDR mit eigener Währung sollte - nach Durchführung einer Währungsreform - ihre heimische Wirtschaft gegenüber dem Ausland (also auch gegenüber Westdeutschland) durch einen unterbewerteten Wechselkurs schützen und durch parallele Reformen die Transformation des Systems in eine Marktwirtschaft voranbringen. Der SACHVERSTÄNDIGENRAT vertrat mit Nachdruck die Auffassung, daß dieser Weg der gleitenden Reform dem radikalen Systemwechsel vorzuziehen sei. Der Rat hat damit aber die Möglichkeiten eines Systems, sich selbst von innen heraus in kurzer Zeit zu reformieren, eindeutig überschätzt. Die herrschende Nomenklatura war, wie die Erfahrung lehrt, kaum zu mutigen Schritten nach vorn bereit.

Gerade die Entwicklung in den osteuropäischen Staaten zeigt, wie langwierig und schmerzhaft die Suche nach einem neuen institutionellen Arrangement für eine Wirtschaftsordnung ist. Realistischerweise gab es, angesichts des immer deutlicher werdenden Zusammenbruchs der DDR-Wirtschaft und der weiter anschwellenden Übersiedlerströme, zu dem abrupten Systemwechsel keine Alternative. Die Reform aus eigener Kraft und in Form eines eigenen Weges im Gebiet der ehemaligen DDR hätte in politischer Hinsicht zudem die weitere Spaltung der beiden deutschen Staaten bedeutet. Angesichts der nicht mehr existierenden Grenze und angesichts der damit gegebenen Freizügigkeit von Menschen, Waren und Kapital war es kaum realistisch von einer autonomen Entwicklung in Ostdeutschland auszugehen. Der Verzicht auf eine Währungsunion mit der Bundesrepublik Deutschland und das Festhalten an einer eigenen Währung hätte bedeutet, die politische Teilung durch eine ökonomische Teilung (Zollschranken, Kapitalverkehrskontrollen, Beschränkung der Freizügigkeit der Arbeitskräfte) zu ersetzen.

Zum Ende des Jahres 1993 sind erste Anzeichen dafür zu erkennen, daß sich die ostdeutsche Wirtschaft am Beginn einer anhaltenden Aufschwungphase befindet. Vorausgegangen ist allerdings ein beispielloser Zusammenbruch der wirtschaftlichen Strukturen in Ostdeutschland. Die registrierte Abeitslosenquote stieg seit Juni 1990 von 142 Tsd. Personen (1,2 %) auf 1,2 Mio. Personen (etwa 16 %) im Jahr 1993. Eine Besserung am Arbeitsmarkt ist bisher kaum in Sicht. Zudem ist davon auszugehen, daß die offizielle Arbeitsmarktstatistik die tatsächliche Situation in den neuen Bundesländern nur unzureichend widerspiegelt. Neben den registrierten Abeitslosen existiert noch ein erheblicher Umfang an "verdeckter Arbeitslosigkeit". Nach Schätzungen des SACHVERSTÄNDIGENRATES ist diese verdeckte Arbeitslosigkeit mindestens so hoch wie die offizielle Unterbeschäftigung. Das bedeutet aber, daß in den neuen Bundesländern inzwischen etwa ein Drittel aller Erwerbspersonen ohne Arbeit sind. Besserungen sind am Arbeitsmarkt bisher kaum absehbar.

Im folgenden soll die wirtschaftliche Entwicklung im Gebiet der ehemaligen DDR nicht im einzelnen nachgezeichnet werden, es soll aber kurz auf folgende Fragen eingegangen werden:

· Waren die Modalitäten der Währungsumstellung angemessen oder hätte es eine deutlich günstigere Alternative gegeben?

· Wie ist die massive Förderung von privaten Investitionen durch den Staat zu beurteilen? Paßt eine derartige Strategie der einseitigen Subventionierung hochtechnologischer Arbeitsplätze in eine unterentwickelte Region?

· Wie ist die Politik der Treuhand im Transformationsprozeß zu beurteilen? War es der richtige Weg in erster Linie auf Privatisierung der staatlichen Kombinate zu setzen? Wäre es nicht angemessener gewesen, die Betriebe erst zu sanieren und dann zu privatisieren?

· Hat die Lohnpolitik ihre Verantwortung beim Umstellungsprozeß verantwortungsvoll übernommen? Hätte eine moderatere Lohnentwicklung zu einer günstigeren Beschäftigungsentwicklung geführt?

· Welche langfristigen Auswirkungen sind schließlich auf die Entwicklung in Westdeutschland zu erwarten? Wird durch die Vereinigung die Wirtschaftskraft Deutschlands weiter gestärkt oder die ökonomische Potenz sogar auf lange Zeit verringert? Wie wird die deutsche Einheit langfristig die Wirtschaftsordnung beeinflussen?

2. Die Währungsumstellung

Strittig war im Zuge der Währungsunion der zu wählende Umstellungssatz. Im Kern ging es um die Frage, in welchem Verhältnis die bisher auf Mark lautenden Bestands- und Stromgrößen der DDR-Wirtschaft auf D-Mark umgestellt werden sollten: im Verhältnis 2 : 1 oder 1 : 1. Die Bundesbank plädierte für eine Umstellung von 2 : 1. Mit diesem "schlechteren" Umstellungssatz verfolgte sie mehrere Ziele: Zum einen sollten die Betriebe hinsichtlich ihrer Verschuldung bei der Staatsbank entlastet werden, allerdings mit der Konsequenz, daß auch die Sparguthaben der Bürger halbiert worden wären. Zum anderen sollte sichergestellt werden, daß am Tag X die Löhne und Gehälter nicht auf ein zu hohes Ausgangsniveau angehoben werden, mit der Folge, daß viele Betriebe wegen ihrer vergleichsweise geringen Produktivität nicht mehr wettbewerbsfähig wären. Zum dritten sollte der Umstellungskurs so gewählt werden, daß die Geldmenge durch die Umtauschaktion nicht zu stark anwächst. Die Bundesbank ging bei ihren Überlegungen davon aus, daß das Sozialprodukt Gesamtdeutschlands durch die Integration der ehemaligen DDR zunächst um etwa 10 Prozent zunimmt, mit der Folge, daß auch ein Geldmengenanstieg von etwa 10 Prozent angemessen gewesen wäre. Diese Überlegungen führten zu dem von ihr favorisierten Umstellungskurs von 2 : 1. Tatsächlich betrug der Sozialproduktzuwachs infolge der Erweiterung des Währungsgebietes allerdings nicht 10 Prozent, sondern 7,5 Prozent.

Die Bundesregierung entschied sich für eine Kompromißlösung: Für die Löhne wurde ein Satz von 1 : 1 festgelegt. Bei den Bestandsgrößen (Sparguthaben und Schulden) blieb es bei der Umstellung von 2 : 1 - allerdings verbunden mit einem aufgestockten und nach Altersgruppen differenzierten Umtauschkurs. Im Ergebnis ergab sich ein durchschnittlicher Umstellungskurs von 1,8 : 1. Infolge der Währungsumstellung erhöhte sich die Geldmenge (M3) um etwa 15 Prozent. Das Geldmengenwachstum lag damit deutlich über dem geschätzten Zuwachs des Sozialprodukts infolge der Vereinigung der beiden deutschen Staaten.

Die vergleichsweise günstige Wärungsumstellung belastete aber die Unternehmen von vornherein mit einem Handicap, das auch westliche Unternehmen kaum hätten tragen können: Die Umstellung 1,8 : 1 wirkte wie eine drastische Aufwertung der heimischen Währung. Selbst dann, wenn im Zuge der Umwälzungen in Osteuropa die Ostmärkte nicht weggebrochen wären, wäre es den ostdeutschen Betrieben angesichts dieser drastischen Aufwertung und der im Vergleich zu Westdeutschland sehr geringen Produktivität kaum möglich gewesen, am bundesrepublikanischen Markt und am Weltmarkt wettbewerbsfähig zu sein.

Zu kritisieren ist, daß die Frage der Währungsunion zu sehr aus geldpolitischer und bankwirtschaftlicher Sicht behandelt worden ist. Hiermit wurde eine historische Chance vertan. Im Unterschied zur Währungsreform von 1948 ging es nämlich nicht um den Übergang von einem "kapitalistischen" System in ein neues "kapitalistisches" System, sondern um den Übergang vom Sozialismus in den Kapitalismus. Das Volksvermögen der ehemaligen DDR war zu einem erheblichen Teil "sozialisiert". Die Chance der Privatisierung und der breiten Streuung dieses Volksvermögens wurde im Zusammenhang mit der Währungsumstellung nicht genutzt. Sparguthaben, die für den Erwerb von Sachvermögen (z. B. Wohnungen, Grundstücke, Gebäude, Beteiligungen) eingesetzt worden wären, hätten problemlos zu einem günstigen Umtauschkurs umgestellt werden können. Für den reinen Geldumtausch wären dagegen schlechtere Umtauschkurse angemessen gewesen. Das Versäumte ist kaum wieder gutzumachen - auch nicht über die Reprivatisierung der Kombinate durch die geschaffene Treuhandanstalt. Als Käufer konnten hier kaum ehemalige DDR-Bürger auftreten. Die Sorge der ehemaligen DDR-Bürger über einen "Ausverkauf der DDR" war so gesehen nicht ganz unbegründet.

3. Die Politik der massiven Investitionsförderung

Die zentrale Ursache für die bestehende Arbeitsplatzlücke in den neuen Bundesländern ist die völlig unzureichende Ausstattung mit moderner Infrastuktur und modernen Maschinen. Die existierende Arbeitslosigkeit kann daher als Kapitalmangelarbeitslosigkeit interpretiert werden. Es ist folgerichtig, wenn sich die Bundesregierung wirtschaftspolitisch vor allem auf die massive Förderung des Ausbaus der Infrastruktur und der Bildung von Investivkapital konzentriert hat. Mit einem ganzen Bündel - teils kumulativ nutzbarer - Investitionsfördermaßnahmen wurde versucht, vor allem westdeutsche Investoren nach Ostdeutschland zu locken. Zu erwähnen sind: Investitionszulagen und -zuschüsse für gewerbliche Investitionen, das Gemeinschaftswerk "Aufschwung Ost", mit dem vor allem Infrastrukturinvestitionen in den neuen Ländern gefördert werden, besondere Steuererleichterungen für die gewerbliche Wirtschaft, zinsverbilligte Kredit- und Bürgschaftsprogramme. Die Deutsche Bundesbank stellte fest, daß es in Ostdeutschland kaum gewerbliche Investitionen von nennenswertem Umfang gibt, die nicht in der einen oder anderen Form von den unterschiedlichen "Fördertöpfen" profitieren. Allerdings hat die massive Förderung der Investitionstätigkeit den Zusammenbruch der wirtschaftlichen Strukturen und den bedrohlichen Anstieg der Arbeitslosigkeit in Ostdeutschland nicht verhindern können. Gleichwohl haben die Fördermaßnahmen Investitionskapital vor allem aus Westdeutschland angezogen. Fraglich ist allerdings, ob es sich hierbei um zusätzliche Investitionen oder aber lediglich um eine Verlagerung ohnehin beabsichtigter Investitionen von West- nach Ostdeutschland handelt. Auch die Verlagerung wäre wirtschaftspolitisch erwünscht - sie kann aber, wie inzwischen in vielen Wirtschaftszweigen Westdeutschlands deutlich wird, dort zu Produktionseinbrüchen und zum Anstieg der Arbeitslosigkeit führen.

Kritisiert wird zudem, daß die Politik der einseitigen Förderung gewerblicher Investitionen dazu führe, daß In Ostdeutschland eine Wirtschaft mit einem sehr modernen Kapitalstock aufgebaut werde. Zwar müsse in einem "kapitalarmen" Land, wie der ehemaligen DDR, die Bildung von Sachkapital gefördert werden. Angesichts der mehr als reichlich zur Verfügung stehenden Arbeitskräfte dürfe das Ziel aber nicht darin bestehen, High-Tech-Investitionen zu fördern. Durch die einseitige Förderung von High-Tech-Kapital könnten nicht so viele Arbeitsplätze geschaffen werden, wie langfristig zur Erreichung der Vollbeschäftigung erforderlich sind. Es bestehe so die Gefahr, daß lediglich Werkhallen für Roboter entstehen. In ihrem Buch "Kaltstart" formulieren G. SINN und H.-W. SINN dies wie folgt: "Die Förderung von Super-High-Tech wird zwar das Beschäftigungsproblem der japanischen Industrieroboter lösen, nicht aber jenes der sächsischen Facharbeiter". Als Beispiel für eine verfehlte Politik der einseitigen Förderung des Faktors Kapital wird immer wieder auf Entwicklungsländer verwiesen, bei denen die Investitionsförderung in Gebieten mit hoher Unterbeschäftigung zum Aufbau kapitalintensiver Industrien mit nur wenigen Arbeitsplätzen geführt habe.

Verschiedentlich ist als Alternative vorgeschlagen worden, an die Stelle der einseitigen kapitalorientieren Förderpolitik, den Faktor Arbeit zu subventionieren. Eine derartige Politik der Lohnsubventionierung könne dazu führen, daß auch mit dem vorhandenen Kapitalstock noch wettbewerbsfähig produziert werden kann. Ausgangspunkt für die Forderung nach offener Lohnsubventionierung ist, daß bei einer für wünschenswert gehaltenen Lohnhöhe viele Arbeitnehmer ohne Beschäftigung bleiben, die bei einem niedrigeren Lohn beschäftigt werden könnten. Die Lohnsubvention ermögliche Beschäftigung also auch ohne effektive Lohnabsenkung.

Es ist aber fragwürdig, ob für die neuen Bundesländer derartige Überlegungen zutreffen. Es ist nämlich davon auszugehen, daß nach einer Übergangsphase in den neuen Ländern ähnliche Strukturen entstehen wie in Westdeutschland. Kein Investor kann und wird sich darauf einstellen, daß die neuen Bundesländer auf Dauer ein Niedriglohngebiet bleiben. Es kann also nicht darum gehen mit Lohnsubventionen Industriezweige anzulocken, die auf niedrige Arbeitskosten angewiesen sind. Speziell der SACHVERSTÄNDIGENRAT weist darauf hin, daß es darauf ankomme, Investitionen in Gang zu bringen und zu beschleunigen, die letztlich angemessene Beschäftigung bei Löhnen ermögliche, die auf Dauer hinter denen in Westdeutschland nicht zurückstehen (SVR 1991/92). Eine Politik der Lohnsubventionierung gibt zudem auch ordnungspolitisch die falschen Signale - nicht zuletzt für die westdeutsche Wirtschaft. Es könnte hierdurch nämlich die Erwartung geweckt werden, zu hohe Lohnforderungen, die trotz der negativen Beschäftigungseffekte durchgesetzt werden, nachträglich durch eine Politik der staatlichen Subventionierung beschäftigungspolitisch erträglich zu machen. Ordnungspolitisch würde hiermit in unzulässiger Weise die Verantwortung für die Unterbeschäftigung verwischt. Es kann in einer Marktwirtschaft nicht Aufgabe des Staates sein, die Folgen eines lohnpolitischen Fehlverhaltens nachträglich zu kompensieren. Zudem ist eine zeitliche Befristung von Lohnsubventionen in der politischen Realität kaum durchzuhalten. Gerade die Erfahrung mit der Subventionierung strukturschwacher Unternehmen zeigt, daß es kaum möglich ist, derartige Fördermaßnahmen tatsächlich wieder einzuschränken. Wenn aber Lohnsubventionen nicht in glaubhafter Weise mit einer zeitlichen Befristung verbunden werden, setzen sie eindeutig die falschen Signale für Investitionsentscheidungen am Standort Deutschland.

4. Die Rolle der Treuhandanstalt

Noch vor Inkrafttreten der Währungsunion wurde am 17. Juni 1990 das zweite Treuhandgesetz verabschiedet. Es veränderte das erste Treuhandgesetz, das unter der MODROW-Regierung erlassen wurde, erheblich. Das zweite Treuhandgesetz hat die Privatisierung und Reorganisation des volkseigenen Vermögens zum Gegenstand. Im Einigungsvertrag ist dieser Auftrag bestätigt worden.

Die der Treuhandanstalt (THA) übertagene Aufgabe ist gewaltig: Unter ihre Zuständigkeit fallen die 126 zentral geleiteten Kombinate sowie die 95 bezirksgeleiteten Kombinate der ehemaligen DDR. Insgesamt also etwa 8.000 Unternehmen mit 40.000 Betriebsstätten. Hinzu kommt ein umfangreicher Grundbesitz. Die THA war Mitte 1990 schätzungsweise "Arbeitgeber" von etwa 6 Mio. Personen, d. h. von mehr als 70 % aller damaligen Erwerbstätigen in Ostdeutschland. Sie ist auch heute noch die größte Industrieholding der Welt.

Das Treuhandgesetz stellt die Aufgabe der Privatisierung der volkseigenen Betriebe eindeutig vor das Ziel der Sanierung. Die Lösung der Sanierungsaufgabe wird im allgemeinen nur privaten Eigentümern, nicht aber einer halbstaatlichen Industrieholdung, zugetraut. Sanierung der Betriebe erfordert nämlich in den meisten Fällen, daß die bisherige Position des Unternehmens im Markt von Grund auf neu überdacht werden muß. Produktprogramme und Produktionsverfahren, die nicht den Anforderungen des Marktes entsprechen, müssen neu konzipiert werden. Hierzu bedarf es einerseits einer marktorientierten unternehmerischen Konzeption, andererseits der Bereitschaft, Investitionen durchzuführen und hierfür auf eigenes Risiko Kapital zur Verfügung zu stellen. Für den Weg "Sanierung durch Privatisierung" wirbt vor allem der SACHVERSTÄNDIGENRAT.

Nach dem Treuhandgesetz obliegt der THA allerdings neben der Privatisierung auch die Sanierung der ihr unterstellten Unternehmen. Es ist aber ganz ausgeschlossen, daß die Leitung der THA Sanierungskonzeptionen für einige tausend Unternehmen entwirft oder in den Unternehmen bzw. von dezentral arbeitenden Beratergruppen erarbeiten läßt und auf ihre Eignung hin überprüft. Die Finanzierung von Sanierungsaufträgen durch die THA ist daher auf ein Mindestmaß zu beschränken.

Inzwischen übertreffen die Fortschritte der THA bei der Privatisierung alle Erwartungen. Im vierten Jahr nach der Vereinigung konnte die Privatisierung weitgehend zum Abschluß gebracht werden. Für die Unternehmen sind durch die Privatisierung Chancen auf eine erfolgreiche Sanierung eröffnet worden. Ob die Sanierungsbemühungen allerdings bei der großen Mehrzahl der Unternehmen Erfolg haben werden, in wie vielen Fällen sie trotz der Privatisierung scheitern werden, ist kaum absehbar. Einzelne Fehlschläge sollten aber nicht als Beleg dafür genommen werden, die Strategie der Sanierung durch Privatisierung grundsätzlich zu diskreditieren.

Zu kritisieren ist aus dieser Sicht nicht so sehr die Strategie der Sanierung, sondern die Geschwindigkeit, mit der dieser Privatisierungsprozeß vollzogen worden ist. Der Verkauf einer ganzen Volkswirtschaft muß zwangsläufig - vergleichbar einem Sommerschlußverkauf - die Preise für die zu privatisierenden Betriebe ins Bodenlose drücken. Es ist daher nicht verwunderlich, daß viele Betriebe zu symbolischen Preisen "privatisiert" worden sind. Vor diesem Hintergrund wird häufig der Vorwurf der Verschleuderung von Volksvermögen erhoben. Da aufgrund ihrer finanziellen Potenz und infolge des Know-Hows fast ausschließlich westdeutsche und ausländische Unternehmen als Käufer auftraten, und da auch nur diese Käufer der THA glaubwürdige Investitionszusagen machen konnten, hatten potentielle östliche Unternehmer kaum Chancen, bei den Verkaufsaktionen zum Zuge zu kommen. Die gewählte Privatisierungspraxis hat damit die ohnehin vorhandenen Spannungen zwischen Ost und West eher verschärft. Gleichwohl ist bei einer Gesamtbewertung festzustellen, daß eine rasche Sanierung zugleich die Chance für die rasche Gesundung der ostdeutschen Wirtschaft eröffnet.

Von der Bundesregierung war ursprünglich erwartet worden, die THA könne bei der Privatisierung der volkseigenen Betriebe Gewinne erwirtschaften. Inzwischen zeigt sich, daß die THA nach Beendigung ihrer Tätigkeit mit Defiziten in Milliardenhöhe abgeschlossen hat, die letztlich den Staat belasten. Zum Ende des Jahres 1995 wurde die THA aufgelöst und die verbleibenden Aufgaben an mehrere Nachfolgeinstitutionen übertragen. Rechtsnachfolger der Treuhandanstalt ist die Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben. Die noch nicht privatisierten Unternehmen wurden von einer Beteiligungs-Management-Gesellschaft übernommen. Die Schulden der Treuhandanstalt wurden an den Erblastentilgungsfonds übertragen.

5. Die Verantwortung der Lohnpolitik

"Zu den irritierendsten Akten im Schauspiel eines Transformationsprozesses unter Mitwirkung eines reichen (westdeutschen) Onkels ... gehört die dort stattfindende Lohn- und Beschäftigungsentwicklung" (P. KalmBach). Von Ende 1989 bis Ende 1994 ist die Zahl der Arbeitsplätze etwa um 3 Millionen gesunken. Für 1992 wurde die Zahl der Arbeitslosen (registrierte plus verdeckte Arbeitslose) auf etwa 3 Millionen geschätzt. Ende 1994 waren in Ostdeutschland immer noch etwa 2,2 Mio. Personen arbeitslos. Im Kontrast zu dieser Entwicklung am Arbeitsmarkt stand der rasante Aufholungsprozeß bei der Lohnentwicklung: Nach der Vereinigung der beiden deutschen Staaten folgte Lohnrunde auf Lohnrunde mit zweistelligen Zuwachsraten. Bereits 1995 sollen die ostdeutschen Tariflöhne in viele Bereichen das Westniveau erreichen. Die Konsequenz der Lohnrunden war eine geradezu katapultartige Entwicklung des ostdeutschen Lohnniveaus innerhalb einer Zeit, in der praktisch noch keine Investitionen in Ostdeutschland stattgefunden hatten. Zu Beginn des Jahres 1992 lagen die Bruttostundenlöhne der verarbeitenden Industrie bei 50 % des Westniveaus und damit um 600 % über dem Niveau, das sie noch zu Beginn des Jahres 1990 innegehabt hatten. Bezogen auf die Entwicklung der Arbeitsproduktivität stellt der SACHVERSTÄNDIGENRAT fest, daß "die Löhne der Produktivität mit Sieben-Meilen-Stiefeln vorausgeeilt" sind (SVR 1993/94).

Wie paßt diese Lohnpolik zur Beschäftigungsentwicklung in den neuen Ländern? Angesichts der hohen Arbeitslosigkeit hätte man eine moderatere Lohnentwicklung erwarten können. Tatsächlich haben die Gewerkschaften, angeführt von der IG Metall, bereits sehr früh auf eine lohnpolitische Aufholstrategie gesetzt. Bereits 1995 sollen Tariflöhne erreicht werden, die den westdeutschen gleichen. Über die Geschwindigkeit der Lohnanpassung hat es von Anfang an Kontroversen gegeben. Weitgehend unbestritten ist zwar, daß in einem einheitlichen Wirtschafts- und Währungsgebiet auf Dauer keine sehr großen Lohnunterschiede zu erwarten sind, heftig kritisiert wird aber, wie schnell der Prozeß der lohnpolitischen Anpassung durchgesetzt worden ist. Speziell der SACHVERSTÄNDIGENRAT verweist immer wieder auf die beschäftigungspolitischen Gefahren der gewählten Aufholstrategie bei den Löhnen.

Weit der Produktivitätsentwicklung voraneilende Löhne kommen einem Beschäftigungsverbot für viele Arbeitnehmer in Ostdeutschland gleich. Bei einer moderateren Lohnentwicklung hätte die Beschäftigungszunahme in Ostdeutschland rascher einsetzen können. Faktisch erzwingt zudem eine agressive Aufholstrategie zusätzliche Transfers von Westdeutschland nach Ostdeutschland. Das lohnpolitische Verhalten ist wohl nur vor dem Hintergrund des nach Westdeutschland völlig offenen Arbeitsmarktes und vor dem Hintergrund der mehr oder weniger automatischen Kompensation der entstehenden Arbeitslosigkeit durch staatliche Unterstützungszahlungen zu verstehen. Es ist sicherlich nicht von der Hand zu weisen, daß hohe Lohnunterschiede zwischen Ost- und Westdeutschland die ohnehin bestehenden Ost-West-Wanderungen noch weiter verstärkt hätten. Mobil sind am Arbeitsmarkt vor allem jüngere und höher qualifizierte Arbeitnehmer. Das Argument, daß hohe Lohndifferenzen zu hoher Abwanderung führten, die die Entwicklungschancen der ostdeutschen Region beeinträchtigen, ist gleichwohl nicht unproblematisch. Sofern die hohen Lohnsteigerungen nämlich auch zu einer hohen Arbeitslosigkeit in den neuen Ländern führt, verstärkt diese Arbeitslosigkeit wiederum den Abwanderungsdruck. Die Arbeitsmarktforschung zeigt, daß Arbeitslosigkeit ein stärkeres Abwanderungsmotiv ist als die Existenz von Lohnunterschieden.

Zudem hat die Lohnentwicklung in Ostdeutschland die Investitionssignale keineswegs in die richtige Richtung gestellt. Zumindest für eine vorübergehende Phase wäre eine moderatere Entwicklung angemessen gewesen, wenn auch zuzugestehen ist, daß Investoren langfristig nicht damit rechnen können, daß Ostdeutschland ein Niedriglohngebiet bleiben wird. Die Last der insgesamt verfehlten Lohnpolitik tragen zudem nicht nur die ostdeutschen Arbeitnehmer, sondern auch die westdeutschen Arbeitnehmer und Steuerzahler - und zwar in Form der dadurch höheren Arbeitslosenunterstützung. Ohne den "reichen Onkel" (Kalmbach) in Westdeutschland wäre eine vergleichbare Entwicklung kaum möglich gewesen. "Letztlich wurden von den Tarifpateien Verträge zu Lasten Dritter abgeschlossen, nämlich zu Lasten derjenigen Arbeitslosen, die bei niedrigeren Tarifabschlüssen bereits einen Arbeitsplatz erhalten hätten, und der Beschäftigten in Ost und West, welche die Last der Finanzierung der Lohnersatzleistungen zu tragen hatten", schreibt der Sachverständigenrat in seinem Jahresgutachten 1994/95 (Tz. 361).

6. Auswirkungen auf die deutsche Wirtschaftsordnung

Trotz aller Anfangsprobleme, die bei der Umstellung auf die Marktwirtschaft eintreten, ist auf mittlere Sicht - und erst recht auf längere Sicht - mit erheblichen Vorteilen der deutschen Integration zu rechnen. Sicherlich ist vieles nicht mit den 50er Jahren in Westdeutschland vergleichbar, aber in einer Beziehung stimmt die Situation gut überein. Damals wie heute gilt: gut ausgebildete Arbeitnehmer, aber fehlendes Kapital. Damals war der Kapitalstock zu einem großen Teil vom Krieg zerstört, im Gebiet der ehemaligen DDR war er ebenfalls zu einem erheblichen Teil ökonomisch obsolet.

Nach der Währungsreform 1948 stieg die Produktion in Westdeutschland in fünf Monaten um 55 Prozent. Für die Jahre, für die statistische Daten vorliegen, verzeichneten wir fast astronomische Zuwachsraten des Bruttosozialprodukts: 18,7 Prozent im zweiten Halbjahr 1949, 13,5 Prozent im ersten Halbjahr 1950, 19,6 Prozent im zweiten Halbjahr 1950 und 20,6 Prozent im ersten Halbjahr 1951. International vergleichende Untersuchungen zeigen, daß vor allem diejenigen Länder mit zerstörten Produktionsanlagen besonders hohe Zuwachsraten des realen Sozialprodukts realisieren konnten: Bundesrepublik 7,5 Prozent (1950 bis 1959), Japan 8,1 Prozent, Italien 5,7 Prozent. Länder, in denen der Kapitalstock weitgehend unversehrt geblieben war, erzielten dagegen nur relativ geringe Zuwachsraten: Großbritannien (2,6 Prozent), Vereinigte Staaten von Amerika (3,2 Prozent). Die hohen Wachstumsraten in der Zeit des westdeutschen Wirtschaftswunders sind vor allem darauf zurückzuführen, daß der Kapitalstock auf den neuesten technischen Stand gebracht wurde. Diese Chance besteht auch im Gebiet der ehemaligen DDR.

Zudem zeigt die Erfahrung, daß Marktprozesse mehr Effizienz mit sich bringen als die Planwirtschaft. Zu berücksichtigen ist auch, daß sich in einer Marktwirtschaft die Motivation der Menschen entscheidend verbessert. Dadurch sind in den neuen Bundesländern schnell Produktivitätsgewinne zu realisieren. Sie kommen letztlich allen Gruppen der Bevölkerung zugute.

Sicherlich sind staatliche Hilfen im Aufbauprozeß erforderlich, so beispielsweise die Förderung privater Investitionen. Hier muß das ganze Arsenal der Regionalpolitik zum Einsatz kommen. Zu beachten ist aber, daß Hilfe nur Hilfe zur Selbsthilfe sein darf. Sonst erlahmt das Eigeninteresse und die Förderung erweist sich im Ergebnis nur als teuer, aber unwirksam. Problematisch ist, das die erheblichen Transfers von West- nach Ostdeutschland in erster Linie konsumtiv und nicht investiv verwendet werden. Das nützt nicht nur der langfristigen Entwicklung in Ostdeutschland wenig, sondern schadet auch der wirtschaftlichen Entwicklung im Westen. Die Größenordnung des ostdeutschen Transferbedarfs läßt sich auch daran ermessen, daß die letzte inländische Verwendung von Waren und Diensten (Konsumgüter, Investitionsgüter und Staatsausgaben) fast fünfmal so hoch ist wie das in Ostdeutschland erzeugte Gütervolumen. Spiegelbild dessen ist, daß die neuen Bundesländer aus Westdeutschland und dem Ausland mit rund 253 Mrd. DM im Jahr 1993 ein fünfmal höheres Gütervolumen bezogen haben, als an Lieferungen dorthin verbucht werden konnten (51 Mrd. DM). Daß den westdeutschen Unternehmen damit glänzende Absatzmöglichkeiten geboten wurden, liegt auf der Hand. Gleichwohl dauerte der "Einigungsboom" in Westdeutschland nur kurze Zeit. Die Finanzierung der staatlichen Transfers nach Ostdeutschland erfolgte in erster Linie im Wege der Kreditaufnahme. Die Zinssteigerungen und die inflatorischen Wirkungen führten bald zu einer Abschwächung der wirtschaftlichen Entwicklung und zu einem Umschwung in der Leistungsbilanz, der seinesgleichen sucht. Noch 1989 schloß die deutsche Leistungsbilanz mit einem Überschuß von 104 Mrd. DM ab; 1991 lag das Defizit der Leistungsbilanz bei über 30 Mrd. DM (1994: etwa 47 Mrd. DM). Aus dem einstigen Gläubigerland Bundesrepublik Deutschland ist ein Schuldnerland geworden - auch dies hilft allerdings mit, den Aufbau in Ostdeutschland zu finanzieren.

Auch heute, fünf Jahre nach dem Vollzug der deutschen Vereinigung werden immer noch Berge von Gründen aufgetürmt, die "belegen", warum das Experiment "Aufbau Ost" zum Scheitern verurteilt ist. Die Chance zum Erfolg ist allerdings inzwischen durchaus konkret. Ein "Sprung ins kalte Wasser" war der Reformprozeß allemal. Man tut indes gut daran, sich heute in Erinnerung zu rufen, daß es 1948 im westlichen Teil Deutschlands auch nicht anders war. Die Zahl der Skeptiker überwog damals bei weitem. Breite Unterstützung fand die Soziale Marktwirtschaft erst nach ihrem offensichtlichen Erfolg im Wirtschaftswunder.

 

Zum Stand der Integration der Neuen Länder

-    Aufsatz Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW)

-    Institut der Deutschen Wirtschaft (IWD)

 

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Überblick: Entwicklungsphasen
der Sozialen Marktwirtschaft

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VIII.    Stilelemente ausgewählter Wirtschaftsordnungen im Ausland

1. Wirtschaftsordnungen westlicher Industrieländer

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In fast allen "westlichen" Industrieländern herrscht "Marktwirtschaft". Gleichwohl unterscheiden sich die wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Stile zum Teil erheblich voneinander.

Offensichtlich gibt es viele Wege zur Ausgestaltung der Marktwirtschaft. Welcher Weg in einem Land beschritten wird, hängt nicht in erster Linie von theoretischen Überlegungen ab, sondern wird entscheidend von den Lebensstilen, sozio-ökonomischen Bedingungen und geschichtlichen Erfahrungen in einem Land geprägt.

 

1.1     Die Vereinigten Staaten von Amerika: der letzte Hort des Kapitalismus?

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Die Vereinigten Staaten von Amerika sind in vieler Hinsicht eine "radikale" liberale Marktwirtschaft. Der Staat enthält sich weitgehend eines direkten Einflusses auf den Wirtschaftsablauf. Kennzeichnend für die USA ist, daß es einen Sektor staatseigener Unternehmen von der Bedeutung anderer westlicher Industrieländer praktisch nicht gibt. Kennzeichnend ist auch, daß der Sozialschutz wesentlich geringer ausgeprägt ist als in den Industrieländern Westeuropas. Das föderative Staatswesen bedingt zugleich - vergleichbar der Bundesrepublik Deutschland - eine differenzierte Wirtschaftspolitik in den einzelnen Bundesstaaten.

Der Präsident bestimmt die Grundlinien der Wirtschaftspolitk, dennoch kann es zu schwerwiegenden Konflikten zwischen dem Präsidenten und dem Gesetzgebungsorgan (Senat und Repräsentantenhaus) kommen.

Wettbewerbspolitik, Regulierung und Deregulierung

Die weltweit agierenden amerikanischen Unternehmen unterliegen im Rahmen der Anti-Trust-Gesetzgebung der Kontrolle in Bezug auf Monopolisierung durch Fusionen (Fusionskontrolle) und wettbewerbsbeschränkendem Verhalten (Mißbrauchsaufsicht). Grundlage für die amerikanische Wettbewerbspolitik ist ein Gesetz aus dem Jahre 1890, das nach seinem Initiator "Sherman Antitrust Act" heißt, und seitdem durch eine Fülle von Einzelurteilen verfeinert und weiterentwickelt wurde. Das Gesetz bestraft Preisabsprachen und die Ausnutzung einer Monopolstellung, um andere Märkte zu erobern. Der 1914 erlassene "Clayton Act" präzisiert das ursprüngliche Gesetz und verbietet außerdem die Diskriminierung bei der Preisgestaltung. Die amerikanische Wettbewerbsgesetzgebung gilt als die strengste in der Welt.

Dem Verdacht auf Verstöße geht in den Vereinigten Staaten keine eigenständige Behörde nach - wie das Bundeskartellamt in Deutschland -, sondern eine Abteilung des Justizministeriums in Washington: die so genannte Antitrustabteilung mit gegenwärtig etwa 350 Beschäftigten.

Kennzeichnend ist, daß sich der Staat selbst kaum selbst unternehmerisch betätigt. Schienenverkehr, Fugverkehr, Gasversogung und Fernmeldewesen, die in anderen Ländern vielfach in Staashand sind, werden privat betrieben. Die Beaufsichtigung dieser Unternehmen in wettbewerbspolitischen Ausnahmebereichen erfolgte in der Vergangenheit durch sog. Regulierungsbehörden (regulatory agencies). Da diese Behörden zunehmend "Gefangene" der Interessen der eigentlich zu beaufsichtigenden Wirtschaftsunternehmen wurden (capture theory), wurde seit Beginn der 80er Jahre die zunehmende Einschränkung der staatlichen Beaufsichtigung (Deregulierung) vollzogen. Andere Länder sind diesem Beispiel gefolgt.

Schon der "Sherman Act" wandte sich - anders als das deutsche Kartellgesetz - nicht grundsätzlich gegen Monopole, sondern nur gegen den Machtmissbrauch. Diese US-Tradition hat sich bis in die Gegenwart gehalten. Gleichwohl waren die Amtsinhaber von einem tiefen Misstrauen gegen Monopole - vor allem in der Öl- und Stahlbranche - beseelt.

Spektakuläre Antitrust-Fälle sind:

1.    Die Zerschlagung des Rockefeller Öl-Imperiums Standard-Oil-Konzern (1911)

Mit Dumpingpreisen und weiteren illegalen Praktiken wie Schmiergeldzahlungen hatte sich Rockefeller die Konkurrenz vom Leib gehalten. Auf dem Höhepunkt der Macht um die Jahrhundertwende kam der Standard-Oil-Konzern in den USA auf einen Marktanteil von etwa 90 Prozent. Die Wettbewerbshüter warfen ihm vor, er habe die Konkurrenz im Erdölgeschäft durch, die Übernahme von Wettbewerbern und Ölleitungen sowie durch Abkommen mit Eisenbahngesellschaften behindert. Nach fünf Jahren Verfahrensdauer wurde sein Imperium zerschlagen und in insgesamt 34 Einzelgesellschaften aufgespalten - darunter so bekannte Konzerne wie Exxon (Esso), Mobil, Chevron und Amoc.

2.    Aufspaltung des Tabakkonzerns American Tabacco

Nicht besser als Rockefeller erging es im gleichen Jahr dem amerikanischen Tabakkonzern American Tobacco, dem ebenfalls Preisdumping vorgeworfen wurde. Die Konsequenz: Aufspaltung in 16 Gesellschaften, darunter American Tobacco, (neu), Reynolds und Ligget.

3.    Fall US-Steel

Erfolgreicher war 1920 der Stahlkonzern US Steel. Ihm warfen die Ankläger vor, er erdrücke durch seine Größe und einen Marktanteil von zwei Dritteln die Konkurrenz. Neun Jahre dauerte das Verfahren, dann erhielt US Steel den Freispruch. Größe allein, so entschied der Oberste Gerichtshof, stelle keine widerrechtliche Monopolisierung dar.

4.    Aluminium-Fall Alcoa

Weniger Glück hatten in den dreißiger Jahren die  und die US-Filmwirtschaft. Die Aluminium Company of America (Alcoa) wurde 1945 des wettbewerbsfeindlichen Verhaltens für schuldig befunden. Die Strafe: Fabriken mussten an die Konkurrenz versteigert werden.

5.    US-Filmwirtschaft

Die großen Hollywood-Filmstudios - darunter zum Beispiel Paramount - mussten sich von ihren Kinos trennen. Nach Ansicht. der Wettbewerbshüter hatten die Studios durch die Kontrolle von 70 Prozent der Kinos den Filmvertrieb monopolisiert. Mehr als 1000 Kinos wechselten daraufhin den Besitzer.

6.    AT & T

Der Vorwurf des Monopolmissbrauchs führte auch zu den beiden großen Kartellverfahren, in den siebziger Jahren gegen den Computerkonzern IBM und die Telefongesellschaft AT & T. Der AT & T-Konzern - musste sich mit dem Vorwurf auseinander setzen, sein Monopol im lokalen Telefongeschäft ausgenutzt zu haben, um neue Wettbewerber am Einstieg in das Geschäft mit Ferngesprächen zu hindern. "Ma Bell" hatte sich dabei ertappen lassen, wie Konkurrenten das Netz gekappt wurde. Gleichwohl endete das Verfahren zumindest formell nicht nur einem Schuldspruch, sondern mit einem Vergleich. AT&T erklärte sich mit der Aufspaltung in eine Rumpf-AT & T für die Ferngespräche und sieben regionale Telefongesellschaften - die so genannten Baby Bells - einverstanden.

7.    Fall IBM

"Monopolisierung der Computerindustrie durch missbräuchliche Bündelung von Hardware und Software", lautete die Anklage im Fall IBM. Der gleiche Vorwurf der Verbindung von zwei Gütern - die zumindest nach Ansicht der Wettbewerbsbehörden nichts miteinander zu tun haben - wurde auch im Fall Microsoft erhoben. Für IBM ging die Sache freilich glimpflich aus. Das Verfahren zog sich über 13 Jahre hin und wurde 1982 schließlich eingestellt. Zur Begründung hieß es, der Fall sei vom technischen Fortschritt überholt. Einst hatte IBM mit seinen Großrechnern eine beherrschende Stellung auf dem Markt. Aber dann holte die Konkurrenz auf und brach die Vorherrschaft von "Big Blue": IBM war kein Monopolist mehr.

8.    Fall Microsoft

Am 4. April 2000 wurde von Richter Jackson bescheinigt, dass Microsoft seine marktbeherrschende Stellung beim Betriebssystem 'Windows' zum Schaden der Verbraucher mißbraucht habe. Microsoft habe seine Marktmacht genutzt, um seine Konkurrenten zur verdrängen. Außerdem habe es widerrechtlich seine Browser-Software 'Internet Explorer' mit Windows gekoppelt. Grundlage für die Entscheidnung war der Sharman Antiturst Act. Über das Strafmaß steht die Entscheindng noch aus; es könnte bis zur Zerschlagung des Konzerns reichen.

Da Microsoft angekündigt hat, in die Berufung zu gehen, könnte sich das Verfahren noch über Jahre hinziehen.

Das amerikanische Zentralbankensystem: Federal Reserve System

Mit der Errichtung des Federals Reserve System (FED) im Jahr 1914 haben die USA erst relativ spät eine einheitliches Zentralbankensystem geschaffen. Das FED wird unter den Notenbanken der westlichen Industrieländer hinsichtlich ihrer rechtlichen und faktischen Unabhängigkeit von der Regierung als beispielhaft angesehen. Lediglich der deutsche Zentralbankrat verfügt über eine noch weitergehende Autonomie. Die föderative Struktur der Vereinigten Staaten hat - wie in Deutschland - auch im Notenbankensystem ihren Niederschlag gefunden.

Das FED ist, wie das deutsche Zentralbankensystem, als als zweistufiges Notenbankensystem konstruiert. Die Unterstufen bilden zwölf Bundesreservebanken (Federal Reserve Banks), die - im Unterschied zu den deutschen Zentralbanken - privatrechtlich auf Aktienbasis organisiert sind; ihr Kapital wird von den Mitgliedsbanken des FED gehalten. Die Oberstufe des FED wird durch einen Board of Govenors gebildet, der die Richtlinien der Geldpolitik aufstellt und gegenüber den Federal Reserve Banks umfangreiche Aufsichts- und Weisungsrechte hat. Der Board ist - vergleichbar dem deutschen Zentralbankrat - von der Regierung unabhängig; die Mitglieder werden für eine Periode von 14 Jahren in einem rollierenden Verfahren bestellt. Eine gesetzliche Verpflichtung zur Unterstützung der Wirtschaftspolitik der Bunderegierung existiert nicht. Bei der Ernennung auf der Ebene der Federal Reserve Banks (=Unterstufe) wirken staatliche Instanzen - im Unterschied zu Deutschland - nicht mit.

Die Entscheidung über den Einsatz geldpolitischer Instrumente liegt allerdings nicht allein beim Board of Governors, sondern teilweise auch bei den Federal Reserve Banks. Dies hat zur Konsequenz, daß in verschiedenen Federal Reserve Districts unterschiedliche geldpolitische Gegebenheiten (also z. B. unterschiedliche Diskontsätze) herrschen können. Die zwölf Federal Reserve Banks sind zuständig für die Aufsicht über die Geschäftsbanken. Die Kompetenzen für die Wechselkurspolitik liegen - wie in der Bundesrepublik Deutschland - ausschließlich in den Händen der Regierung.

Die geldpolitischen Instrumente entsprechen weitgehend denen der Deutschen Bundesbank. Allerdings spielt die Offenmarktpolitik (mit Nichtbanken) eine zentralere Rolle als in Deutschland. Eine Verpflichtung des FED zur Finanzierung staatlicher Defizite besteht nicht. Auch der Direkterwerb von Staatspapieren ist - vergleichbar der bisherigen Regelung in Deutschland - auf lediglich 5 Mrd. US-Dollar beschänkt. Im Rahmen der Offenmarktpolitik können allerdings Staatspapiere erworben werden. Wie in der Bundesrepublik verfolgt das FED seit Beginn der 70er Jahre einen monetaristischen Kurs.

Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehungen und Sozialsystem

Die US-amerikanische Gesellschaft ist aufgrund der relativen Jugend des amerikanischen Kapitalismus weniger kanalisiert und verkrustet als die europäischen Gesellschaften. Die Interessenvertretung der Arbeitnehmer gegenüber den Unternehmen vollzieht sich in einem sehr hetrogenen Netz von (vorwiegend) betrieblichen Tarifverträgen. Die Mehrzahl der Arbeitnehmer arbeitet unter Verträgen, die mit einem einzigen Arbeitgeber ausgehandelt sind. Es ist daher kaum möglich "Besitzstände" in Krisenzeiten herüber zu retten. Fragen der Mitbestimmung und der Humanisierung der Arbeitswelt spielen kaum eine Rolle. Es wird vielmehr versucht den Spielraum für Lohnsteigerungen und Zusatzleistungen auf das äußerste auszuschöpfen. Insgesamt sind etwa 20 Prozent der Arbeitnehmer in Gewerkschaften organisiert.

Das amerikanische Sozialsystem ist nur schwach ausgebaut; die Bürger sind auf eine eigenverantwortlich aufgebaute Vorsorge verwiesen (Subsidiaritätsprinzip).

1.2 Großbritannien: Wirtschaftspolitik im Konflikt zwischen Liberalismus, Interventionismus und Gewerkschaftsstaat

In Großbritannien war die gesamtwirtschaftliche Wachstumsdynamik deutlich schwächer als in anderen Ländern. Die britische Wirtschaft galt schon in den ersten Nachkriegsjahren als besonders inflations- und krisenanfällig; die Arbeitslosigkeit lag Jahrzehnte über dem Durchschnitt der EU-Länder. Erst seit Anfang der 80er Jahre sind deutliche Erfolge der eingeleiteten Reformen erkennbar.

Zu der ungünstigen wirtschaftlichen Entwicklung in Großbritannien hat vor allem die diskontinuierliche Wirtschaftspolitik der häufig wechselnden Regierungen beigetragen. Die starken politischen Gegensätze zwischen Konservativen und Labour-Partei führten zu einem häufigen abrupten Wechsel zwischen Verstaatlichung und Reprivatisierung, zwischen Branchenschutzmaßnahmen und deren Beseitigung. Die "englische Krankheit" ist allerdings nicht nur auf diese "stop-and-go-Politik", sondern vor allem auch auf die allgemeine Strukturschwäche im Bereich der Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehungen zurückzuführen.

Stop-and-go-Politik

Bis zu dem abrupten Kruswechsel unter Premierministerin Margret Thather im Jahr 1979 war die britische Wirtschaftspolitik in erster Linie am Ziel der Aufrechterhaltung eines hohen Beschäftigungsstandes orientiert. Die übrigen wirtschaftspolitischen Ziele - speziell das Ziel der Preisniveaustabilität - wurden dagegen vernachlässigt. In ihrer Skepsis gegenüber der Leistungsfähigkeit des marktwirtschaftlichen Systems waren sich Labour Partei und Konservative weitgehend einig. Beide knüpften an den theoretischen Erklärungen des Engländers John Maynard Keynes an. Infolge der expansiven wirtschaftpolitischen Maßnahmen gelang die Eindämmung der Inflation und die Reduzierung der chronischen Leistungsbilanzdefizite kaum. Der Hang zu Pragmatismus führte zum "Durchwursteln" (muddling through) ohne erkennbare ordnungspolitische Grundlinie. Bis zur Wende durch M. Thatcher herrschte die Überzeugung vor, daß mit der Verstaatlichung privater Unternehmen und eine umfassenden staatlichen Planung die Beschäftigung gesichert werden könne.

Wie bereits erwähnt vollzog Premierministerin M. Thatcher ab 1979 eine radikalen Kurswechsel in der Wirtschaftspolitik. Ziel des Thatcherismus war die Eindämmung der Inflation, die Konsolidierung des Staatshaushaltes, die Privatisierung staatlicher Aktivitäten und die Deregulierung bisher staatlich beaufsichtigter Wirtschaftsbereiche. Zudem bestand ein Hauptziel darin, die Macht der Gewerkschaften zu begrenzen.

Das Zentralbanksystem: Die Bank of England

Mehr als in anderen Ländern kann sich in Großbritannien die Regierung der Notenbank bedienen. Seit ihrer Verstaatlichung im Jahr 1946 ist sie vollständig gegenüber dem Schatzamt weisungsgebunden. Das Weisungsrecht des Schatzkanzlers bezieht sich sowohl auf die zu verfolgenden Ziele, als auch auf die einzusetzenden Instrumente, denn die Aufgaben der Bank of England sind in der Gründungsurkunde lediglich vage umschrieben. Der Einsatz geldpolitischer Instrumente ist generell an die vorherige Zustimmung des Schatzkanzlers geknüpft. Besonders deutlich zeigt sich die faktische Unterordnung der Bank of England unter die Politik der jeweiligen Regierung daran, daß die englische Notenbank verpflichtet ist, Defizite der öffentlichen Haushalte zu finanzieren. Die Geldpolitik hat sich damit den Erfordernissen der Finanzpolitik unterzuordnen. Im Zentrum der Geldpolitik stand - bis zu der vom Thatcherismus eingeleiteten Wende - die Sicherung der Vollbeschäftigung durch eine expansive Politik des "billigen Geldes". Geldmengenziele werden in England seit 1976 veröffentlicht.

Die Ernennung der Mitglieder der Bank of England erfolgt ausschließlich durch staatliche Instanzen. Die Amtsdauer beträgt fünf Jahre. Öffentliche Reden des Governors der Bank of England werden als Politikum betrachtet; sie sind vorher mit der Regierung abzustimmen. Kritik an der Regierung ist absolut unüblich. Wohl in keinem anderen Land (außer Japan) bestehen zudem so enge und vertrauliche Verbindungen zwischen der Notenbank und den privaten Kreditinstituten; die Bank of England ist "the banker's best friend". Sie ist damit zugleich das Sprachrohr der Kreditinstitute gegenüber der Regierung.

Ursache der Unterordnung der Zentralbank unter die jeweilige Regierung ist die tief verwurzelte Überzeugung, daß jede politische Macht vom Parlament bzw. der gewählten Regierung auszugehen hat. Eine unabhängige Notenbank würde zu einem "Staat im Staate" führen und damit in Widerspruch zum demokratischen System stehen. Diese Auffassung beherrscht auch die englische wissenschaftliche Literatur.

Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehungen und Sozialschutz

Die britische Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik ist entscheidend durch die Ausgestaltung der Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehungen geprägt; diese sog. "industrial relations" finden sich in dieser Ausprägung in keinem westlichen Industrieland. Die "engliche Krankheit" wird zu einem wesentlichen Teil auf die Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehungen zurückgeführt.

Während auf dem Kontinent eher Industriegewerkschaften vorherrschen (so in der Bundesrepublik Deutschland), oder es Gewerkschaften mit parteipolitischer bzw. weltanschaulicher (christlicher) Ausrichtung gibt (so in Italien, Frankreich), dominieren in Großbritannien Facharbeitergewerkschaften, z. B. für Schmiede, Dreher, Zimmerleute oder EDV-Spezialisten. Sie führen die Verhandlungen auf Branchenebene mit den Arbeitgebern, und zwar ohne Beteiligung des Gewerschaftsdachverbandes. Auf Betriebsebene werden die Verhandlungen von lokalen Gewerkschaftsvertretern ("shop stewards") weitergeführt. Sie hatten eine außerordentlich einflußreiche Stellung. 95 Prozent der Streiks wurden in der Vergangenheit - ohne Urabstimmung - von diesen shop stewards ausgerufen, mit der Folge, das die Wirtschaft durch Streiks einzelner Fachgewerkschaften flächendeckend lahmgelegt werden konnte.

Seit der grundlegenden Neuorientierung der Wirtschaftspolitik in Großbritannien im Jahr 1979 wurde versucht, im Wege mehrerer Gesetzgebungsakte (insbesondere 1980, 1982) die Macht der Gewerkschaften und speziell der shop stewards deutlich zurückzustutzen. Mit der dritten Gewerkschaftsgesetzgebung 1984 wurde die Demokratisierung des Gewerkschaftssystems (z. B. geheime Abstimmungen vor Ausrufung eines Streiks) noch weiter vorangetrieben. Die Bereitschaft zu wilden Streiks konnte dadurch gemindert werden. Die Mehrzahl der vorgenommenen Veränderungen ist aus der Sicht der deutschen Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehungen selbstverständlich.

1.3 Frankreich: Zentrale (indikative) Lenkung der Marktwirtschaft

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Die französische Wirtschaftspolitik ist seit jeher der interventionistischen und zentralistischen Tradition verhaftet. Es wurde eine aktive staatliche Strukturpolitik mit dem Ziel der Förderung "zukunftsträchtiger" Wirtschaftszweige (nationale "champions") betrieben. Das als "Planifikation" bezeichnete wirtschaftspolitische Lenkungssystem dominierte die Wirtschaftspolitik in Frankreich über Jahrzehnte. Stark ausgeprägt war auch der Schutz der heimischen Wirtschaft gegenüber der ausländischen Konkurrenz (Protektionismus).

Französische Planifikation

In Frankreich wurde der Versuch unternommen, marktwirtschaftliche Prinzipien mit staatlicher Wirtschaftslenkung zu verbinden. Begründet wurde die Notwendigkeit einer "indikativen" (nicht imperativen !) Wirtschaftslenkung damit, daß in einer sich selbst überlassenen Marktwirtschaft die Unternehmen nicht über ausreichende Informationen über die künftige wirtschaftliche Entwicklung verfügen würden. Da z. B. ein Investor nicht weiß, wie stark sein Konkurrent seine Produktionskapazitäten ausweitet, kann sich im nachhinein erweisen, daß die vorgenommenen eigenen Investitionen "Fehlinvestitionen" waren, weil in der Summe aller unabhängigen Investitionsentscheidnungen Überkapazitäten entstanden sind. Die Folge dieser Fehlleitung (Fehlallokation) von Kapital sind Gewinneinbußen, Fimenzusammenbrüche und Arbeitslosigkeit.

Mit der französischen Planifikation wird der Versuch unternommen, die Unsicherheit der Unternehmen über die Planungen anderer Unternehmen zu verringern - ohne allerdings den Marktmechanismus außer Kraft zu setzen. Geistiger Vater ist Pierre Massé. Im Rahmen einer staatlichen Planung sollen die Branchenentwicklungen so aufeinander abgestimmt werden, daß die Summe der individuellen Entscheidungen auch gesamtwirtschaftlich "stimmig" sind. Diesen Plan stellt der Staat den Unternehmen zur Verfügung und überläßt es ihnen, ob sich sich an der staatlichen Planung ausrichten oder nicht. Die Freiheit der Entscheidung bleibt also bestehen; obwohl die Planung indikativ und nicht imperativ (befehlend) ist, versucht gleichwohl der Staat die Unternehmen zu plangerechten (Investitions-)Verhalten zu veranlassen, z. B. durch Gewährung oder Entzug von Subventionen. Auch die umfangreiche Verstaatlichung von Schlüsselindustrien diente dem Zweck der besseren Durchsetzung der Pläne.

Bei der Aufstellung der Planung werden die Unternehmen und wichtige gesellschaftliche Gruppen beteiligt. Sie sitzen quasi mit am Tisch der staatlichen Planung (sog. Konzertierte Aktion oder "economie concertée").

Inzwischen ist die Bedeutung der Planifikation in Frankreich deutlich in den Hintergrund getreten. Die Zielsetzung, die Unsicherheit über die Zukunft zu verringern, ein höheres Wirtschaftsachstum und einen höheren Beschäftigungsstand zu sichern, konnte nicht erreicht werden. Zudem führte der staatlich organiserte Informationsaustausch der Unternehmen untereinander faktisch dazu, daß der Wettbewerb zwischen diesen Unternehmen deutlich eingeschänkt wurde, was sich langfristig wachstumsschädlich auswirkte. Auch die zunehmende Verstaatlichung und die einseitige Förderung von Großkonzernen lähmte die wirtschaftliche Dynamik.

Die zunehmende Öffnung der französischen Wirtschaft gegenüber der Weltwirtschaft, die Eindämmung der protektionistischen Bestrebungen und der Subventionen haben inzwischen auch in Frankreich zu mehr Wettbewerb und zu einer größeren wirtschaftlichen Dynamik geführt.

Das Zentralbankensystem: Die Banque de France

"Ich will, daß die französische Notenbank in den Händen der Regierung ist."

So beschrieb bereits Napoleon das Verhältnis von Staat und Zentralbank. Die Autonomie der Zantralbank ist - unbeschadet der Reformen im Zuge der Umsetzung der Vereinbarungen von Maastricht zur Gestaltung einer europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (siehe Teil 14/4) - längst nicht so ausgeprägt wie etwa in Deutschland. Auch in Frankreich ist - ähnlich wie in England - die Vorstellung tief verwurzelt, daß letztlich die Regierung die Richtlinien der Politik bestimmt. Gleichwohl war die Banque de France bei der Ausübung der laufenden Geschäfte ihrer Geldpolitik keineswegs so weiseungsgebunden, wie etwa die Bank of England.

De jure ist das für die französische Geldpolitik bedeutsamste Gremium der Conseil National du Credit (CNC). Den Vorsitz führt der französische Wirtschafts- und Finanzminister. De facto ist die Banque de France inzwischen weitgehend unabhängig von der Regierung. Dies betriff insbesondere die Diskont- und Lombardpolitik, sowie die Offenmarktpolitik. Bei der Währungspolitik nach außen ist die Notenbank - wie in anderen Ländern auch - ausführendes Organ der jeweiligen Regierung.

Auch die Direktverschuldung der Regierung bei der französischen Zentralbank war seit jeher begrenzt, und ist inzwischen weiter eingeschränkt worden. In der Vergangenheit vollzog sich der staatliche Einfluß auf die Notenbank in erster Linie über die Berufung des jederzeit absetzbaren (!) Notenbankgouverneurs und seiner Stellvertreter. Auch in diesem Bereich ist inzwischen die Unabhängigkeit gestärkt worden. Der geldpolitische Kurs der Banque de France war bis in die 60er Jahre hinein vor allem von dem Bestreben geprägt, die Zinsen möglichst niedrig zu halten, um hierdurch die Investitionstätigkeit, das Wachstum und die Beschäftigung zu stärken. Begleiterscheinung dieser Politik waren im europäischen Vergleich hohe Inflationsraten.

Seit Beginn der 70er Jahre hat auch die französische Zentralbank auf einen geldpolitischen Kurs umgeschaltet; er ist dem der Deutschen Bundesbank vergleichbar. Seit 1976 werden angestrebte Geldmengenziele veröffentlicht.

Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehungen und Sozialschutz

Die Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehungen in Frankreich sind durch einen ausgesprochen geringen Organisationsgrad und durch geringe Konfliktbereitschaft gekennzeichnet. Interventionistische Eingriffe des Staates in Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehungen sind eher die Regel als die Ausnahme. "Sozialpartnerschaftliche" Beziehungen sind die Ausnahme.

1.4 Japan: Wirtschaftspolitik jenseits von Markt und Plan

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In Japan wurde der Übergang von der vorindustriellen Gesellschaft zu einer der wettbewerbsfähigsten Industrieländer in fast atemberaubender Geschwindigkeit vollzogen, und zwar aus eigener Kraft, ohne die Unterstützung internationaler Organisationen.

Das Inselgebilde Japan entspricht etwa der Größe der Bundesrepublik Deutschlands (einschließlich ehemalige DDR). Allerdings sind nur etwa 30 Prozent der Fläche besiedlungsfähig; hier drängen sich etwa 120 Mio. Menschen. Von etwa 190 Vulkanen sind heute noch etwa 35 aktiv. Diese geographischen und tektonischen Bedingungen haben die Bevölkerung des Landes seit jeher zu gegenseitiger Rücksichtnahme und zu einem starken gruppenorientierten Verhalten gezwungen. Individualistische Bestrebungen amerikanischer oder deutscher Prägung sind dem Japaner weitgehend fremd. Solidarität und Gemeinschaftsorientierung durchziehen alle Lebensbereiche. Auch der Shintoismus, Buddhismus und Konfuzianismus vertreten die Lehre von der Einheit des Volkes und der hierarischen Ordnung der Gesellschaft. Wohlstand und privates Glück werden im Zweifel dem Wohle der Gesellschaft untergeordnet.

Solidaritätsbewußtsein und Gemeinschaftsorientierung schließen allerdings keineswegs einen intensiven Wettbewerb zwischen den Unternehmen aus. Im Gegenteil, der Wettbewerb ist sehr scharf und nimmt teils ruinöse Formen an.

Zusammenwirken von Staat und Wirtschaft: Die Rolle des MITI

Das japanische Wirtschaftswunder wird vielfach auf die (indikative) Lenkung der Wirtschaft durch das Ministry of International Trade and Industry (MITI) zurückgeführt. Das MITI erarbeitet im Zusammenwirken mit der privaten Wirtschaft "Visionen" über die künftige ökonomische Entwicklung. Sie zeigen, in welche Richtung sich der strukturelle Wandel vollziehen soll. Auf der Grundlage dieser Visionen werden dann die wirtschaftspolitischen Programme für einzelne Industrie- und Dienstleistungsbereiche aufgestellt. Auf Initiative des MITI werden ganze Branchen aufgebaut, bzw. Abbaupläne für strukturschwache Wirtschaftszweige entwickelt.

Die staatlichen Wirtschaftspläne sind ohne Vollzugsverbindlichkeit ("indikative Planung"). Das heißt jedoch nicht, daß sie unwirksam wären. Infolge der engen personellen Verflechtung und des engen Vertrauensverhältnisses zwischen Staat und Privatwirtschaft "lenkt" der japanische Staat die Wirtschaft durch Informationen, Empfehlungen und Warnungen. Zudem beeinflußt er die Entscheidungen durch Gewährung oder Entzug von staatlichen Fördermitteln. Zur Effizienz dieser "informellen Beeinflussung" durch den Staat trägt auch das sog. "Amukadari" (Herabsteigen aus dem Himmel) bei. Hierunter versteht man das Überwechseln der Ministerialbeamten nach ihrer Pensionierung in leitende Positionen der Privatwirtschaft. Diese engen formellen und informellen personellen Verflechtungen sind ein prägendes Merkmal der japanischen Wirtschaftsordnung.

Die tatsächliche Bedeutung des MITI wird allerdings in der Literatur unterschiedlich beeurteilt. Weitgehend unumstritten ist, daß es den gezielten Aufbau der japanischen Wirtschaft zu einem international wettbewerbsfähigen Land entscheidend gefördert hat. Japan besetzt allerdings inzwischen in vielen Bereiche eine weltwirtschaftliche Spitzenposition beim technologischen Fortschritts; es ist daher für eine staatliche Behörde nicht mehr so einfach wie in der Vergangenheit, die künftigen Wachtumsfelder zweifelsfrei zu erkennen. Fehleinschätzungen und ein abnehmendes Vertrauen in die "Weisheit" des MITI sind die Folge.

Entscheidend für den japanischen Erfolg scheint zudem der intensive Wettbewerb zwischen den Unternehmen zu sein. Er fördert die Dynamik und mindert Fehleinschätzungen.

Wettbewerbspolitik und Regulierung

In Japan wurden Kartelle und das Entstehen marktbeherrschender Unternehmen vor dem zweiten Weltkrieg nicht nur geduldet, sondern sogar gefördert. Sie waren - wie im Deutschen Reich - willfährige Instrumente der Wirtschaftslenkung. Nach dem Kriegsende wurden diese Machtpositionen durch die Alliierten zerschlagen (Entflechtung und Dekartellierung).

Das 1947 auf Druck der amerikanischen Besatzungsmacht erlassene Antimonopolgesetz enthält das Verbot von Kartellen, Monopolen und unlauterem Verhalten. In der Nachfolgezeit wurde die ursprünglich recht strenge Wettbewerbsgesetzgebung jedoch entschärft. Insbesondere das MITI stand immer wieder im Widerspruch zur japanischen Wettbewerbsbehörde "Fair Trade Commission", indem es eine Politik der Konzentrations- und Kartellförderung betrieb.

Die Bank von Japan

Die japanische Zentralbank ("Bank of Japan") ist - wie in den meisten Ländern üblich - von der Regierung abhängig. Sie untersteht dem Weisungsrecht des Finanzministers. Der Gouverneur und dessen Vice werden von der Regierung bestimmt. Alle leitenden Beamten der Zentralbank können jederzeit von der Regierung entlassen werden. Die Regierung kann Weisungen geben und die Zentralbank umfassend kontrollieren. Üblich sind allerdings informelle Kooperationen zwischen Regierung und Zentralbankrat. Das Finanzministerium hat das Recht, direkt über den Einsatz geldpolitischer Instrumente zu entscheiden. Insbesondere das Recht der Notenemission ist dem Ministerium vorbehalten.

Die Geldpolitik der Bank of Japan ist in die administrative Wirtschaftslenkung des MITI eingebunden. Das Ziel der Preisniveaustabilität wurde häufig dem Ziel der Wachstumsförderung untergeordnet. Dieses Ziel soll vor allem über eine Niedrigzinspolitik erreicht werden. Erst 1980 wurde der Kapitalverkehr weitgehend liberalisiert (1995 wurde der Diskontsatz. B. auf 0,5 Prozent gesenkt).

Seit Mitte der 70er Jahre verfolgt auch die Bank of Japan einen geldpolitischen Kurs, der dem der Deutschen Bundesbank vergleichbar ist, und dem Ziel der Geldwertstabilität einen höheren Rang einräumt. Angestrebte Geldmengenziele werden jedoch nicht veröffentlicht.

Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehungen und Sozialschutz

Die japanische Wirtschaft ist dualistisch strukturiert. Das gilt sowohl für die Produktion als auch für den Arbeitsmarkt. Einer geringen Zahl hochtechnisierter und automatisierter Großunternehmen, die ihrer Stammbelegschaft eine lebenslange Anstellung garantieren, steht eine Vielzahl von produktivitätsschwachen Mittel-, Klein- und Kleinstbetrieben gegenüber, die häufig als Zulieferer der Großkonzerne mehr oder weniger von diesen abhängig sind. Diese Zulieferbetriebe tragen ein Großteil des Konjunkturrisikos der Großbetriebe. Die vielfach im Ausland besonders betonte Leistungsfähigkeit der japanischen Großunternehmen hat ihre Ursache auch in dieser dualistischen Unternehmensstruktur.

Dualer Natur ist auch der Arbeitsmarkt: Stammarbeiter gibt es regelmäßig nur in Großbetrieben. Sie sind faktisch (nicht rechtlich) unkündbar. Ihr Anteil an der Gesamtbelegschaft eines Großunternehmens wird auf 20 bis 30 Prozent geschätzt. Von den etwa 40 Mio. Arbeitnehmern genießen allerdings insgesamt nur etwa 5 Mio. Personen das Privileg des Stammarbeiters. Zeitarbeiter werden je nach Wirtschaftslage eingestellt und entlassen. Sie fungieren, wie die abhängigen Zulieferbetriebe, als Konjunktur- und Beschäftigungspuffer.

Der Prozeß der betrieblichen Willensbildung ist durch das Bedürfnis nach Harmonie geprägt. Mehrheitsbeschlüsse oder einsame Entscheidungen werden möglicht vermieden. Jeder Beschlußfassung gehen normalerweise lange und häufige Sitzungen voraus. Der Konsensbildungsprozeß kostet viel Zeit; ist die Entscheidung dann aber gefallen, so wird sie von allen Beteiligten getragen und forciert umgesetzt.

Die typische Gewerkschaftsform sind die etwa 60.000 Betriebsgewerkschaften, die mit dem jeweiligen Unternehmen verhandeln. In sie werden allerdings nur Stammarbeiter des jeweiligen Unternehmens aufgenommen. Konflikte werden zumeist ohne Streiks ausgetragen. Forderungen nach (paritätischer) Mitbestimmung werden von der Mehrzahl der Betriebsgewerkschaften nicht vertreten. Die Zeitarbeiter und die Beschäftigten in den kleinen Unternehmen sind zumeist kaum gewerkschaftlich organisiert.

Außenwirtschaftspolitik zwischen Protektionismus und Liberalismus

Die anhaltenden Zahlungsbilanzüberschüsse Japans werden immer wieder auf eine protektionistische Wirtschaftspolitik zurückgeführt. Tatsache ist, daß Japan zumindest in der Anfangsphase der Industrialisierung eine ausgeprägte protektionistische Wirtschaftspolitik betrieben hat. Inzwischen unterscheiden sich die japanischen Importzölle kaum von denen anderer westlicher Industrieländer. Protektionistische Wirkungen werden allerdings den verdeckten Handelsbarrieren (sog. "nicht-tarifäre Handlshemmnisse"), wie mengenmäßige Importbeschränkungen, "freiwillige" Selbstbeschränkungsabkommen und diskriminierende staatliche Auftragsvergaben, zugeschrieben. Bedeutung kommt auch den verdeckten Handelshemmnissen zu. Hierzu zählen die direkte Subventionierung von Unternehmen, der in Japan allerdings nur eine untergeordnete Bedeutung zukommt und "Schutzwirkungen" die vom japanischen Handelssystem oder schlicht von der fremden Sprache und Mentalität ausgehen und die den Zugang zum japanischen Markt erschweren.

2. "Dritte Wege" zwischen Marktwirtschaft und Zentralverwaltungswirtschaft?

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Insbesondere ehemalige sozialistische Länder mit zentraler Verwaltungswirtschaft haben versucht, einen Dritten Weg zwischen privatwirtschaftlicher Marktwirtschaft und sozialistischer Zentralverwaltungswirtschaft zu gehen. Kennzeichnend für diese sog. sozialistischen Marktwirtschaften ist, daß das Privateigentum an Produktionsmitteln ab einer bestimmten Größenordnung der Betriebe unzulässig ist (Sozialisierung) und im übrigen die Wirtschaft über Märkte gesteuert wird (Konkurrenzsozialismus). Mit der Überführung des Privateigentums an den Produktionsmitteln in Gemeineigentum soll "die Ausbeutung der Proletarier durch die Kapitalisten" verhindert werden. In Betracht kommt entweder die Überführung des Privateigentums in Staatseigentum (etatistische Variante) oder die Form des gesellschaftlichen Eigentums, das durch die Arbeiter selbstverwaltet wird (partizipatorische Variante; Arbeiterselbstverwaltung).

Ein historisches Beispiel für eine sozialistische Marktwirtschaft mit Staatseigentum war die praktizierte Wirtschaftsordnung in Ungarn. Ein historisches Beispiel für eine partizipatorische sozialistische Marktwirtschaft war das System der Arbeiterselbstverwaltung im ehemaligen Jugoslawien.

Ein weiters systemprägendes Merkmal einer sozialistischen Marktwirtschaft ist, daß es keinen verbindlichen Wirtschaftsplan gibt. Der betriebliche Erfolg ergibt sich also nach Maßgabe der jeweiligen Leistung am Markt. In den meisten sozialistischen Marktwirtschaften dienten jedoch staatliche Pläne als mehr oder weniger vollzugsverbindliche Leitlinien für das wirtschaftliche Handeln (spziell in Ungarn).

So wie Zentralplanwirtschaften in der Realität gescheitert sind, so hatten auch sozialistische Marktwirtschaften wegen immanenter Systemmängel kaum eine Überlebenschance. Der Zusammenbruch der jugoslawischen Volkswirtschaft ist - unbeschadet des politischen Zerfalls nach dem Tode von Staatspräsident TITO - in erster Linie darauf zurückzuführen, daß die Arbeitnehmer (nach dem Motto "man lebt nur einmal") in den "selbstverwalteten" Betrieben hohe Gewinnausschüttungen beschlossen, die in keinem Verhältnis zur erwirtschafteten Leistung standen. Die Folge war Inflation und ein chronischer Kapitalmangel zur Finanzierung der erforderlichen Investitionen. Die Folge waren eine hohe Fremdfinanzierungsquote, insbesondere eine hohe Auslandsverschuldung und Devisenknappheit.

Trotz der unbestreitbaren Systemschwächen des Konkurrenzsozialismus, wurde in der ehemaligen DDR ensthaft diskutiert als Alternative zum Beitritt zur Bundesrepublik Deutschland einen eigenen "Dritten Weg" zwischen kapitalistischer Marktwirtschaft und sozialistischer Zentralverwaltungswirtschaft zu gehen. Als Orientierung dienten hierbei auch die theoretischen Vorstellungen des Wirtschaftstheoretikers Ota Sik der der Wegbereiter des "Prager Frühlings" in der ehemaligen Tschechoslowakei war. Sik schwebte eine "humane Wirtschaftsdemokratie" zwischen kapitalistischer Marktwirtschaft und sozialistischer Zentralverwaltungswirtschaft vor.

 

Weiterführende Literatur

Das  voranstehend  wiedergegebene Buch ist erschienen als

Pätzold, Jürgen: Soziale Marktwirtschaft. Konzeption - Entwicklung Zukunftsaufgeben, 6. überarbeitete Auflage, Verlag Wissenschaft & Praxis, Ludwigsburg, Berlin 1994 (zur Zeit vergriffen)

Allgemeine Literaturhinweise

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Pätzold, J.: Stabilisierungspolitik. Grundlagen der nachfrage- und angebotsorientierten Wirtschaftspolitik, 6. Aufl., Bern und Stuttgart 1998.

Pätzold, J. und G. Mussel: Umweltpolitik, Sternenfels, Berlin 1996.

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Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Sondergutachten "Zur Unterstützung der Wirtschaftsreform in der DDR: Voraussetzungen und Möglichkeiten", Bonn 1990.

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, diverse Jahresgutachten

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Willgerodt, H.: Gutachten im Auftrag des Bundeskanzleramtes "Vorteile der wirtschaftlichen Einheit Deutschlands", Bonn 1990.

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